第三章 税收分权、转移支付和税收竞争

3.1 引言

Zodrow and Mieszkowski（1986）提出了资本完全流动条件下的静态税收竞争基本模型。此后，很多研究从不同的角度扩展了Z&M模型，如Bucovetsky（1991）、Wilson（1986）和Keen（2001）等。根据Z&M模型的逻辑，在资本自由流动的条件下，为增加本地区居民福利，地方政府会尽量降低辖区的资本税率，间接提高资本边际报酬以吸引外部资本，这对单个地方政府而言是理性选择。但是，当整个经济体内所有地区都采取相同策略时，经济体处于均衡状态下，资本不再流动，整个经济体的政府收入相对最优水平较低，这将导致公共物品总体供给不足。上述现象在财政竞争研究中被称为“税收竞争带来的负外部性”。

近年来，如何在财政分权框架下设计出有效的机制以减小税收竞争所带来的负外部性成为学者们努力的方向。基于Smart（1998）对加拿大转移支付制度研究的启发，Kothenburger（2002）分析了两种不同的横向资金调剂的转移支付模式，发现根据税基进行均等化转移支付的制度可以有效地消除税收竞争带来的负外部性，而以地方财政收入水平为依据进行均等化转移支付的制度不仅无法抑制该负外部性，还会进一步导致公共物品提供效率下降。Buettner（2006）基于上文的启发，利用德国的数据进行了经验研究，证实了Kothenburger（2002）的结论。虽然Kothenburger（2002）和Buettner（2006）做出了有益的研究，认为根据税基差距实行横向均等化转移支付可以有效地减小税收竞争带来的负外部性，但是在现实的财政制度运行中，中央政府准确地衡量各地区的税基是一件十分困难的事情。不同国家实行不同的经济和政治制度，会影响税收结构和税率设定，并且不同要素的流动性也存在差异。因此Kothenburger（2002）研究的积极意义主要集中于理论范畴，现实中难以实行。如何在理论上寻找到更加普适和可行的解决税收竞争带来的负外部性的政策措施成为本章研究的重点。

本章主要从中央和地方政府税收分权的角度出发，讨论两套不同的税收分权制度对财政竞争产生负外部性的影响。具体而言，我们设定两套税收分权制度，其一，税率设定权和税收征稽权均归地方政府，中央政府只是按照固定比例和地方政府分享收入，中央政府收入全部用于平衡性转移支付，本书将这套制度统称为“税收分成制度”；其二，地方政府和中央政府分别对相同的税基独立征税，各级政府独立决定税率，各自实施征稽，中央政府收入依然用于平衡性转移支付，本书将该项制度称为“税收垂直竞争制度”。本章首先从理论上分析了Zodrow and Mieszkowski（1986）提出的静态税收竞争分析框架，该框架的优点在于模型简单且具备一般性，缺陷在于模型预先假设整个社会的总资本水平是外生给定的，居民只能选择投资地点。为了弥补Zodrow and Mieszkowski（1986）框架中的缺陷，本书借鉴了Keen and Kotsogiannis（2002）的分析框架，考虑居民的储蓄行为进而内生化了社会资本存量。在上述两种不同的分析框架下，本章重点考察两种不同的税收分权制度是否能够将税收竞争的负外部性内部化。除此之外，还考虑了Kothenburger（2002）文章提出的地方政府横向均等化转移支付是否能够有效地减小税收竞争带来的负外部性问题。本章的核心理论贡献在于比较了“税收分成制度”和“税收垂直竞争制度”两种财政分权模式对税收竞争带来负外部性的影响，并在社会总资本外生和内生两种框架下得到了相对稳健的结果。

本章第一节细致地回顾了Zodrow and Mieszkowski（1986）的静态税收竞争基本模型，重点阐述资本完全流动条件下税收竞争负外部性产生的原因和造成的福利损失，明确定义了最优均衡（First-Best）和次优均衡（Second-Best）。第二节在Zodrow and Mieszkowski（1986）的基础上加入了中央和地方政府实行税收分成机制，发现税收分成制度不仅无法有效地抑制税收竞争的负外部性，还会使这种负外部性效果放大，导致福利损失更加严重。第三节在Z&M框架下加入中央和地方政府税收垂直竞争机制，发现税收垂直竞争机制可以有效地将税收竞争的负外部性内部化，提高公共物品的配置效率，当中央税税率满足一定的条件时，税收竞争的负外部性可通过税收垂直竞争机制完全消除，使经济体达到最优（First-Best）。通过对第二节和第三节两种不同税收分权制度的比较，发现税收垂直竞争机制比税收分成制更优。第四节借鉴Keen and Kotsogiannis（2002）的分析框架，将社会总资本水平和资本回报水平内生化之后，重新定义了最优均衡（First-Best）和次优均衡（Second-Best），重新分析了税收分成制和垂直竞争机制的均衡结果。同样发现垂直竞争机制能够有效地消除税收竞争的负外部性。第五节则从地方政府横向均等化转移支付的角度分析了两种不同机制对税收竞争负外部性的影响，发现依据地区税基差距实行的均等化转移支付能够有效地减少税收竞争所带来的负外部性，但依据财政收入实行均等化转移支付不但不能消除该负外部性，还会进一步导致公共物品提供的效率和居民福利水平进一步下降。第六节为本章总结。