第二节 如何建设生态文明

2007年，党的十七大报告首次提出生态文明建设目标。2012年，党的十八大报告首次明确提出“五位一体”总体布局，并提出生态文明建设的四项具体措施，即优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。党的十八届三中、四中、五中全会均对生态文明建设提出了明确要求。2015年，党中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明建设做出了顶层设计和整体部署，进一步细化了生态文明建设的各项任务及其时间表。国务院发布《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》。新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》相继实施。建设生态文明，关键就在于全面贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的新要求，发挥新环境保护法等法律法规重要作用，加快推进和依法推进生态文明建设。

一、生态文明建设的主要内容

生态文明建设的主要内容就是要着力推进五个绿色化，即空间布局绿色化、生产方式绿色化、生活方式绿色化、思想观念绿色化和体制机制绿色化（见图1-1）。空间布局绿色化是指要从空间供给上做文章，合理划分生产、生活和生态空间，守住生态红线，增加绿色空间，改善生态和环境质量。生产方式绿色化是要从产品供给上做文章，通过加快推进科技创新，构建资源消耗低、环境污染少的产业结构，从生产端降低单位产品的资源和环境成本。生活方式绿色化是要加快推进形成节约、环保、低碳的生活方式和消费模式，从消费端降低对产品的需求总量。思想观念绿色化是要把生态文明观念纳入社会主义核心价值体系，加强宣传教育，通过道德软约束，形成人人、事事、处处、时时讲生态文明的社会风尚。体制机制绿色化是要加强组织牵头，协调各部门合作，通过规划、制度和法治等硬约束，对各类开发利用和保护自然资源、生态、环境的行为进行规范。

二、组织落实

建设生态文明，抓好组织落实，重在抓住总牵头、示范建设和整体推进三方面。一是要抓好总牵头，强化统筹协调。确保各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责，一把手亲自抓，督促各有关部门密切协调配合，共同形成推进生态文明建设的强大合力，综合运用规划、政策、法律等手段，合理分配资源，既推进生态环境上台阶，又确保经济不滑坡。二是要明确重点，多点同步推进生态文明示范区建设。广泛学习其他地区的生态文明建设试点经验，不拘一格、多点同步推进生态文明先行示范区建设，共同探索生态文明建设的有效模式，及时总结、交流和推广好的经验。深化生态文明体制改革，持久推进生态文明建设示范区创建。三是要细化方案，整体推进。结合实际，抓紧提出细化的《意见》实施方案，把重点突破和整体推进相结合，逐项分解目标任务，狠抓落实。

三、整体推进

整体推进生态文明建设，应根据《关于加快推进生态文明建设的意见》里明确的2020年前应完成的主要目标，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，落实“五个坚持”基本原则的要求，着力抓好四项任务和四项保障（见图1-2）。

（一）“五位一体”总体布局

根据党的十八大报告，生态文明建设的总体要求就是要坚持“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，要“把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。生态文明建设是一个系统工程，必须打破部门、行业和地域界限，五位一体，系统谋划。

（二）“五个坚持”基本原则

根据《意见》要求，生态文明建设要遵守“五个坚持”的基本原则：一是坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，二是坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，三是坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力，四是坚持把培育生态文化作为重要支撑，五是坚持把重点突破和整体推进作为工作方式。既要立足当前突出问题，打好攻坚战，又要着眼长远，全面推进生态文明建设，久久为功。

（三）四项重点任务

“四项任务”是围绕“绿色空间”和“绿色生产”，从国土开发、技术创新、资源节约和生态环境保护四方面开展工作。

1．优化国土开发

具体包括规划编制、绿色城镇、美丽乡村、海洋保护四方面。一是加强绿色规划。实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，禁止、限制、优化和重点开发的区域和产业，增加生活和生态空间。二是大力推进绿色城镇化。严控特大城市规模，增强中小城市承载能力，尊重自然格局，保护自然景观和特色风貌，提升节地、节能、节约和生态环保水平。三是加快美丽乡村建设。加强农村基础设施建设，支持农村环境整治，加快转变农业发展方式，加强生态环境保护和农村精神文明建设。四是要加强海洋资源科学开发和生态环境保护。科学编制海洋功能区划，控制海洋开发强度，积极发展海洋战略性新兴产业，严控陆源污染排海总量，加强海洋环境治理。

2．推动技术创新和产业调整

具体包括推动科技创新、优化产业结构和发展绿色产业三方面。一是推动科技创新。建立符合生态文明建设领域科研活动特点的管理制度和运行机制，加强重大科学技术问题研究，强化企业技术创新主体地位，提高综合集成创新能力，支持生态文明领域工程技术类研究中心、实验室和实验基地建设，加强生态文明科技人才队伍建设等。二是优化产业结构。推动战略性新兴产业和先进制造业健康发展，采用先进适用节能低碳环保技术改造提升传统产业，发展壮大服务业，积极化解过剩产能，加快淘汰落后产能，推动传统能源安全绿色开发和清洁低碳利用，发展清洁能源、可再生能源，不断提高非化石能源在能源消费结构中的比重。三是发展绿色产业。大力发展节能环保产业，实施节能环保产业重大技术装备产业化工程，加快核电、风电、太阳能光伏发电等，大力发展节能与新能源汽车，发展有机农业、生态农业，以及特色经济林、林下经济、森林旅游等农林产业。

3．促进资源节约

具体包括节能减排、循环经济和资源节约三方面。一是推进节能减排。推动重点领域、产业、单位节能减排，严格执行建筑节能标准，优先发展公共交通，推广节能与新能源交通运输装备，鼓励使用高效节能农业生产设备，开展节约型公共机构示范创建活动，继续削减主要污染物排放总量。二是发展循环经济。加快建立循环型工业、农业、服务业体系，实行垃圾分类回收，推进废弃物资源化利用，发展再制造和再生利用产品。三是加强资源节约。建设节水型社会，以水定需、量水而行，推广应用节地技术和模式，发展绿色矿业。

4．加强生态环保

重点工作应包括生态修复、环境保护和应对气候变化三方面。一是保护和修复自然生态系统。加快生态安全屏障建设，形成生态安全战略格局。实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息。加强水生生态系统和水生生物保护，推进风沙治理，实施地下水保护和超采漏斗区综合治理，强化农田生态保护，实施耕地质量保护与提升行动，实施生物多样性保护重大工程，积极参加生物多样性国际公约谈判和履约工作，加强自然保护区建设与管理，建立国家公园体制，研究建立江河湖泊生态水量保障机制。加快防灾减灾体系建设。二是全面推进污染防治。建立以保障人体健康为核心、以改善环境质量为目标、以防控环境风险为基线的环境管理体系。健全跨区域污染防治协调机制，加快解决大气、水、土壤污染等突出环境问题。加大城乡环境综合整治力度，推进重金属污染治理。开展矿山地质环境恢复和综合治理，妥善处理处置矿渣等大宗固体废物。建立健全化学品、持久性有机污染物、危险废物等环境风险防范与应急管理工作机制。切实加强核设施运行监管。三是积极应对气候变化。通过节约能源和提高能效，优化能源结构，增加森林、草原、湿地、海洋碳汇等手段，有效控制二氧化碳、甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放。提高适应气候变化特别是应对极端天气和气候事件能力。推进低碳省区、城市、城镇、产业园区、社区试点。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与应对气候变化国际谈判。

（四）四项保障机制

“四项保障机制”主要围绕“绿色体制”“绿色思想”“绿色生活”，着力从法律制度、执法监督、社会风尚、组织领导等四方面为生态文明建设提供保障。

1．健全生态文明制度体系

重点工作包括法律法规、标准体系、资源管控、环境监管、生态红线、经济政策、市场机制、生态补偿、政绩考核和责任追究十个方面。一是健全法律法规。全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，研究制定节能、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规，修订土地管理法等。二是完善标准体系。加快制定修订一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，提高建筑物、道路、桥梁等建设标准。环境容量较小、生态环境脆弱、环境风险高的地区执行污染物特别排放限值。鼓励制定更加严格的地方标准。建立与国际接轨、适应我国国情的能效和环保标识认证制度。三是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。严格节能评估审查、水资源论证和取水许可制度。坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度等。完善矿产资源规划制度，有序推进国家自然资源资产管理体制改革。四是完善生态环境监管制度。建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。完善污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。违法排放污染物、造成或可能造成严重污染的，要依法查封扣押排放污染物的设施设备。对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，适时调整主要污染物指标种类，纳入约束性指标。健全环境影响评价、清洁生产审核、环境信息公开等制度。建立生态保护修复和污染防治区域联动机制。五是严守资源环境生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。划定永久基本农田，严格实施永久保护。严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线。六是完善经济政策。健全价格、财税、金融等政策，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设。七是推行市场化机制。加快推行合同能源管理、节能低碳产品和有机产品认证、能效标识管理等机制。推进节能发电调度，建立节能量、碳排放权交易制度，推动建立全国碳排放权交易市场。加快水权交易试点，全面推进矿业权市场建设，发展排污权交易市场。积极推进环境污染第三方治理。八是健全生态保护补偿机制。科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，加大对重点生态功能区的转移支付力度。建立地区间横向生态保护补偿机制。建立独立公正的生态环境损害评估制度。九是健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。完善政绩考核办法，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。根据考核评价结果，对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。十是完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔，已调离的也要问责。

2．加强生态文明建设统计监测和执法监督

重点工作包括加强统计监测和执法监督两个方面。一是加强统计监测。建立生态文明综合评价指标体系。加快推进对能源、矿产资源、水、大气、森林等的统计监测核算能力建设，实现信息共享。提高环境风险防控和突发环境事件应急能力，健全环境与健康调查、监测和风险评估制度。定期开展全国生态状况调查和评估。加大各级政府预算内投资等财政性资金对统计监测等基础能力建设的支持力度。二是强化执法监督。加强法律监督、行政监察，对各类环境违法违规行为实行“零容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。禁止领导干部违法违规干预执法活动。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。

3．加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚

主要工作包括提高生态文明意识、培育绿色生活方式、鼓励公众参与三方面。一是提高全民生态文明意识。加强宣传、教育和培训，使生态文明成为社会主流价值观，成为社会主义核心价值观重要内容。二是培育绿色生活方式。倡导勤俭节约的消费观。广泛开展绿色生活行动，推动全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方式转变，坚决抵制和反对各种形式的奢侈浪费、不合理消费。严格限制发展高耗能、高耗水服务业。在餐饮企业、单位食堂、家庭全方位开展反食品浪费行动。党政机关、国有企业要带头厉行勤俭节约。三是鼓励公众积极参与。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度。建立环境公益诉讼制度。在建设项目立项、实施、后评价等环节，有序增强公众参与程度。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。

4．切实加强组织领导

主要工作包括建立协调机制、探索有效模式、开展国际合作和抓好落实督查四方面。一是强化统筹协调。各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责，要建立协调机制，各有关部门要按照职责分工，密切协调配合。二是探索有效模式。抓紧制定生态文明体制改革总体方案，深入开展生态文明示范区建设，及时推广有效做法和成功经验。各地区要抓住制约本地区生态文明建设的瓶颈，在生态文明制度创新方面积极实践，力争突破。三是广泛开展国际合作。加强与各国在生态文明领域的对话交流和务实合作，引进先进技术装备和管理经验，加强南南合作，开展绿色援助。树立负责任大国形象，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。四是抓紧推进意见落实方案的实施。各级党委和政府及中央有关部门按照意见要求制定的实施方案要确保其各项政策措施落到实处。

专栏——生态保护红线

四、生态文明建设的中国实践

党中央、国务院对生态文明和环境保护做出一系列重大决策部署，各地区各部门认真贯彻落实，全社会积极响应行动，生态文明建设扎实推进、成效明显。

生态文明建设顶层设计已经形成。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革。十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。十八届五中全会审议通过“十三五”规划建议，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，共同形成今后相当一段时期中央关于生态文明建设的长远部署和制度构架。2016年全国两会审议批准“十三五”规划纲要，将生态环境质量总体改善作为全面建成小康社会的目标，提出加强生态文明建设的重大任务举措。这些文件的密集出台，描绘了中央关于生态文明建设的顶层设计图，为深入推进工作指明了方向。

生态文明建设制度体系逐步完善。“十三五”规划纲要提出实行最严格的环境保护制度，党中央、国务院出台生态文明体制“1+6”改革方案，明确要求建立健全八方面的制度，形成生态文明建设和体制改革“组合拳”。中央环境保护督察在16个省份开展，生态环境监测网络建设和事权上收稳步推进，生态环境损害赔偿制度改革、自然资源资产负债表编制、自然资源资产离任审计等制度试点陆续启动，生态文明建设“党政同责”“一岗双责”正在落地。以新修订的《环境保护法》《大气污染防治法》出台为标志，环境法治建设迈上新台阶。2015年，环境保护部对33个市（区）开展综合督查，公开约谈15个市级政府主要负责同志。全国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件8000余件，移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件近3800件。

环境治理和生态保护进程加快。国务院发布实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》，以坚定决心和扎实行动推进环境治理，促使主要污染物排放总量继续下降，环境质量有所改善。2015年，首批实施新环境空气质量标准的74个城市细颗粒物（PM 2.5）平均浓度比2013年下降23.6%，地表水国控断面劣Ⅴ类水质比例比2010年下降6.8个百分点。截至2015年年底，我国城镇污水日处理能力达1.82亿吨，成为全世界污水处理能力最大的国家之一。实施天然林资源保护、退耕还林还草等生态修复工程，森林覆盖率由21世纪初的16.6%上升到21.66%。推进生态文明建设示范区创建，16个省（区、市）开展生态省建设，1000多个市（县、区）开展生态市县建设。

开发格局和发展方式不断优化。坚持预防为主、守住底线，推动转方式调结构。预防是环境保护的首要原则，主体功能区、生态红线、战略和规划环评、环境标准，都是重要的手段。积极实施主体功能区战略，从布局和结构上守住生态环保底线。重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区的生态环境一旦被破坏，往往难以恢复，甚至可能永久丧失生态服务功能，必须加快生态保护红线划定。目前全国31个省（区、市）均已开展划定工作。战略和规划环评对生产力科学布局具有导向和约束作用，“十二五”期间，国家层面完成了西部大开发、中部地区发展战略环评；开展了360多项规划环评，对150余个项目环评文件不予审批。现行有效国家环境保护标准达1700多项，对重点地区重点行业执行更加严格的污染物特别排放限值，在推动技术创新和企业升级方面发挥了重要作用。

全社会生态文明意识明显增强。加强生态环境保护宣传，及时主动公开环境质量、企业排污、项目环评审批等信息，拓宽群众参与渠道和参与范围。各级党委、政府和广大党员干部做好生态环保工作的责任意识明显增强。公众在衣食住行各个方面尊重自然、爱护环境的行为更加自觉。

五、继续推进生态文明建设的重点举措

“十三五”时期，我们将以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，不断提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，确保2020年生态环境质量总体改善。

大力推进绿色发展。处理好经济发展与环境保护的关系，在寻找新动能和处理老问题之间把握好力度，实现改革、发展、稳定和保护之间的平衡协调。健全环境预防体系，划定并严守生态保护红线，完善环境标准和技术政策体系，探索绿色循环低碳发展新模式，把环境保护真正作为推动经济转型升级的动力，把生态环保培育成新的发展优势。

以打好三大战役来增加优质生态产品供给。坚决打好大气、水、土壤污染防治攻坚战和持久战，推动环境质量改善，提供更多优质生态产品。要重点推进产业结构调整，加强散煤和机动车治理，加强区域联防联控，强化重污染天气应对。狠抓饮用水安全保障，解决城市黑臭水体等突出问题。开展土壤污染状况详查，以农用地和建设用地为重点，实行分级分类管控。

深入推进各项改革。改革的核心是建立起一套行之有效的体制机制，明确政府、企业、公众的责任，形成内生动力。开展中央环保督察，对重点地区重点问题开展环保综合督查，严格生态环境损害责任追究。推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理。上收环境监测事权，建立全国统一实时在线环境监控系统。运用市场手段推进环境治理与保护，鼓励各类投资进入环保市场。

大力推进全社会共治。动员和支持公众积极践行低碳、环保、绿色的生活方式。全面推动环境监测、执法、审批、企业排污等信息公开，解决信息公开中“企业拖、政府推、干部躲”等问题，让政府和企业的环境责任在公开透明中接受群众的监督。