第二节 应急管理

由政府主导、社会动员参与应对四大类突发事件，并以减少和防止大灾难威胁为目的。因而，我们必须了解政府应急管理的目的及含义和特征，以及应急管理的目的及基本原则。

一、应急管理的含义及其特征

（一）应急管理的含义

应急管理（EmergencyManagement），是指由政府主导、社会动员参与并进行应对和处置四大类突发事件，提升各级政府的应对能力，以拯救生命、保护财产和公共卫生与安全，减少或防止在国家任何地方发生重大灾难威胁的活动。应急管理是突发事件应对全过程活动，即政府及其他公共机构在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会安全发展的有关活动。应急管理以政府及其他公共机构为主导，要求社会各界和公众积极参与以应对各种突发事件。其与企业等私人领域的突发事件应对活动相比具有公共性的特征。应急管理的客体是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件。应急管理的目的是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。应急管理的活动包括突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等突发事件应对活动。

（二）应急管理的特征

1．状态的特殊性

应急管理是政府管理的一种特殊状态和特殊形式，需要在紧急情况下进行指挥和决策。常态管理是指通过制定和执行规章制度去管理正常的活动，提前可以进行安排和规划，具有高度的确定性，其行为和后果一般都可以提前进行预期。在常态管理遇到挑战的应急管理状态下（仍然在常态政府管理的范围内），从做出决策到执行，时间短、有时候情况不明、信息不清楚，需要立即决断、压缩繁杂的程序，有较大的风险和难度。

2．措施的紧迫性

应急管理的对象是突然发生，造成或者可能造成严重社会危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，要求决策者在紧急情况下采取应急处置措施予以应对。因此，应急管理要求在较短时间内，以最有效的方式处置突发事件。一般而言，应急管理需要面对三个要素：事件的发生发展具有突发性和破坏性；可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限；事态发展的后果很难预料。由于突发事件的特殊性，政府在应急管理中具有不同于常态管理的特征。其在管理权限、资源调动、管理手段、工作程序以及相应的组织机构等方面都显示出采取措施紧迫的特性。

3．目标的公共性

应急管理的任务是尽可能地控制事态，在突发事件发生后把损失控制在一定范围内，在事态失控后要争取重新掌控。突发事件是发生在公共领域的事件，威胁到的是全社会或局部社会的利益，可能给全体公众或部分公众的生命健康和财产安全造成巨大损失。因此，突发事件影响到的是公共利益。应急管理的目的就是要最大限度地避免和减少突发事件给公众造成的生命健康和财产损失，维护公共利益、维护公共安全。因此，应急管理的目标具有公共性。

4．权力的权威性

在处理突发事件特别是重大突发事件时，面对各种新情况、新问题，政府在进行应急管理的过程中，必须动用各种权威性公共权力。如征用单位和个人的财产，向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资；请求其他地方政府提供人力、物力、财力或者技术支援；要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给；要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。因此，在突发事件应对过程中，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态。管理权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性等。

5．过程的循环性

应急管理是突发事件应对的一系列活动，贯穿于突发事件应对的全过程。一方面，应急管理贯穿于突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等一系列活动；另一方面，应急管理是事前、事后管理和事发、事中应急的有机统一，各个阶段的活动彼此相互联系、相互影响。因此，应急管理的过程具有循环性。

二、应急管理的目的

政府应急管理的目的，是通过提高对突发事件发生的预见能力、事件发生后的救治能力以及善后恢复阶段的学习能力，及时有效地化解危急状态，减少人员伤亡、经济损失和社会影响，尽快恢复正常的生活秩序。对突发事件进行分期的目的，在于科学地规定与上述各个阶段相适应的应急措施。预警期的主要任务是防范和阻止突发事件的发生，或把突发事件控制在特定类型以及特定的区域内，其关键在于预警预备能力。爆发期的主要任务是及时控制突发事件并防止其蔓延，其关键在于快速反应能力。缓解期的主要任务是减低应急措施的强度并尽快恢复正常秩序。善后期的主要任务是对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益，其关键在于善后学习能力。当然，由于突发事件演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，而且很多时候是不同阶段相互交织、循环往复，从而形成突发事件特定的生命周期。

三、应急管理的原则

由于我国应急管理的各种规定还在不断完善的过程中，在许多领域还没有详尽的规定。因此，应急管理工作根据《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》的有关规定精神，我国应急管理工作主要遵循以下六项原则。

（一）以人为本，减少危害

切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。

（二）居安思危，预防为主

高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。

（三）统一领导，分级负责

在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制。在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

（四）依法规范，加强管理

依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。

（五）快速反应，协同应对

加强以属地管理为主的应急处置队伍建设；建立联动协调制度；充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

（六）依靠科技，提高素质

加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。