第三节 改革开放以来高考招生的地区名额分配

一、“双轨制”的出现

改革开放后，高等教育领域的改革纷纷展开，其中的一项重点工作就是在招生方面的一系列改革。1978年以来，中央部门所属高等学校招生来源计划都是按以下原则编制：根据国家和各地现代化建设的需要，注意把招生来源与毕业生去向适当结合起来，择优录取，并促进人才合理流动。实践证明，这个原则是正确的。但由于多种原因，上述原则没有得到很好的贯彻，现行招生来源与招生计划的合理性还存在严重缺陷：盲目性较大，难以根据国家及各地现代化建设需要安排招生来源；不利于择优，在考生质量好、数量多的地区不能多招生；计划管理体制高等集中，绕得过死，限制了高等院校和地方的积极性，不利于学校同社会的联系。

随着经济的高速增长，社会对高等教育人才的迫切性在加强，市场力量在高校招生中的影响开始呈现出来并不断增强，市场力量的介入促使高校招生计划发生改变。1984年4月招生会议及招生规定中，第一次提出要改革招生来源计划，并确定在上海交通大学等教育部所属6所学校进行试点，11月26日，教育部总结了试点学校的经验，分别发出了《试行〈关于改革教育部部属高等学校招生来源计划的意见〉的通知》《关于编制一九八五年中央部门所属高等学校招生来源计划（草案）的通知》，改革了中央各部门（包括教育部）所属学校由教育部统一编制来源计划的体制，实行教育部只负责各校在各地招生总数的平衡，以求在宏观上管好；把编制分专业计划的权力交给部门和学校，目的是减少中间环节，使学校加强与社会的直接联系。在择优的前提下，根据未来对毕业生的需求安排招生，使招生来源与毕业生去向适当结合起来。[16]这一定程度惠及了东部经济发达地区，进一步扩大东部发展的优势。

1985年5月，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中强调：“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高校的自主权”;“实行国家计划招生、委托培养招生、在国家计划外招收少数自费生”[17]。由此，我国改变原先统一的国家计划招生模式，采用计划招生与调节招生（委托培养与自费生）两种招生模式，“双轨制”正式登上历史舞台。1987年10月12日，国家教委颁发了《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》，编制国家任务招生来源计划，要根据国家现代化建设的战略布局和方针，力求与国家及各地对高等学校毕业生的需求相适应；同时，应贯彻择优录取的原则，在考生较多、质量较好的地区多安排一些名额。根据国家经济和社会发展规划，逐步增加在边疆、少数民族地区的招生人数。以国家任务招生数的90%～95%编制招生来源计划，另5%～10%留作机动，待统一考试后，由高等学校决定，到考生志愿较多、考生成绩较好、招生工作也做得较好的地区招生。机动名额不应移作他用。[18]这一系列文件的出台体现了教育改革的市场化导向，改革开放后大量人力资本流入东部经济发达地区，东部考生数量多同时东部就业机会多，这进一步促使高考招生向东部倾斜。同时，“双轨制”的存在使得经济发达地区能够以调节招生方式接受高等教育的人数增长迅速。总体来看，这一阶段政府招生政策上兼顾各地区、各民族的平衡，同时适当向经济发达地区倾斜，高校招生名额的区域分配还是较为均衡的，表2-2给出了1977—1988年各省（自治区、直辖市）普通高等学校的招生人数。

二、“双轨制”向“并轨制”的招生方式改革

在“双轨制”招生的发展过程中，由于调节性计划的比例增大，国家任务计划招生和调节性计划招生所造成的两条录取分数线之间的差距加大，同一所学校、同一专业在同一地方所招收的新生分数差距很大，这给高等学校招生、教学和管理带来了很多困难，影响了教育质量的提高。在调节性计划比例大幅度提高的情况下，出现了“花钱买分”的腐败现象，违背了教育公平的理念和高等学校招生的基本原则。

20世纪90年代，“双轨制”渐渐退出历史舞台。1994年，国家教育委员会出台《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，决定在招生中实行国有任务和调节性两种招生计划形式在录取时使用同一分数线的“并轨”；取消原来实际形成的两种计划形式录取新生不同的分数标准与收费标准，实行一种分数与收费标准。从1994年开始，中国逐步改变“双轨制”招生而采取统一划定最低分数线的“一轨制”，这就是高校招生并轨的改革。这一改革从1994年开始实行，至1997年并轨的改革全面完成。同时，为改变国家长期包办高等教育的情况，按照教育成本分担的理论实行了收费制度改革。[20]

并轨及收费制度的实行，一方面反映了社会经济发展对人才需求形式及类型的深刻变革，适应了高等教育这一准公共产品的性质，维护了教育制度和招生制度的公平；另一方面也对高等教育招生名额的区域分配产生了深远的影响。并轨之后，省级政府的教育政策权和高校的办学自主权逐步扩大，原来的调节性招生计划主要由高校自主制定招生方案和调节系科比例等代替，政府则通过拨款政策等宏观调控从总体规模上控制招生总量。如此一来，在中央与地方联合共建、部属院校下放的情况下，高校在充分发挥为社会及社区服务的宗旨下更注重与地方经济的良性互动，在招生中为本地服务的地域化倾向性明显加强。同时，收费政策的实行，也使得高校在招生时更为优先选择经济资本和社会资本较高的发达地区的考生，这在客观上不利于落后和边远地区的考生。

总之，招生并轨的改革使招生体制走出了计划内与计划外并存的体制，为高校自主办学和地方发挥办学积极性创造了条件。简而言之，就是遵照了高等教育的办学规律，使市场在配置高等教育资源的过程中发挥了更大的作用。但并轨及收费的实行也在一定程度上影响到高校招生名额的区域分配。[21]

三、高校招生名额区域分配的不均衡日益突显

20世纪90年代中期，高校的“共建、调整、合作、合并”的政策深刻影响了高等教育的布局，高等教育的资源的分配发生倾斜，这对高校招生计划及招生名额的区域分配产生了重大的影响。1999年，教育部在《关于做好一九九九年普通高校招生工作的通知》中提到“因国务院机构改革而实行中央与地方共建、以地方管理为主的普通高等学校，仍实行面向全国招生，其较1998年度国家招生计划增量部分有限安排在学校所在省（自治区、直辖市）招生，在其他省（自治区、直辖市）招生计划不得较1998年度减少。”[22]在这份通知中，教育部回应了在高校合并与共建的浪潮中，招生计划也进行了相应的调整。但对于高校向本地区招生名额倾斜的程度，并没有给出具体的指标。在实际的操作中，这一倾斜程度其实是非常大的。具体表现为两个方面：一是下放到地方的原部属院校在招生上向本地区倾斜。例如原部属高校上海对外贸易学院和上海建材工业学院等下放给上海市，其服务对象便由全国转向上海为主。二是在中央和地方共建以及教育部、省、市三级共建的70多所院校中，以“互利”原则为地方培养人才，“本地效应”严重，在招生指标分配上向院校所在地倾斜。就实质而言，这种倾斜已经超出了正常的范围，在某种程度上形成了对其他省、区的招生不公，如中国纺织大学（现东华大学）1997年实行共建，1998年首次将41.6%的招生指标分配给上海；同济大学共建后把50%的招生指标分配给上海。

近年来招生本地化的情况更为严重，如2004年复旦大学招收的上海籍新生就占了40%左右，而浙江大学招收浙江籍的学生更是占到了近70%，其他部属高校也都大同小异。如此高的招生比例早已经突破了原则上对本地招生比例的限制。因此，中央部委所属院校多的地方，其高等教育入学机会也就会更为丰富。以北京为例，1999年计划招生共3.5万多名，其中1万多名招生指标来自在京的部属高等学校，6800多名来自外省学校。而高等教育欠发达的地区入学机会也就相应较少，在原来345所中央部委所属的高校中，2/3的学校集中在1 /3的省份（12个），在西部很多省、自治区连一所直属高校都没有，就连中部的人口大省河南，在很长时间内也没有中央部属院校。因此，各省招生名额的多寡与高校的地理分布与层次结构有很大的关系。[23]

同时，由于高校的建设依赖当地的财政，东部沿海等发达地区的高校能从当地政府得到更多的资金与政策支持，这些学校也就相应地将招生名额更多地向本地倾斜以争取政府更多的支持。同时，经济发达地区的新建地方大学和职业技术院校也开始发展，使得这些地区的名额日益增多，浙江、江苏便是如此。表2-3呈现出部分地区高校数量，“211”“985”高校的数量以及人均GDP和高等教育毛入学率的情况。

在高校招生名额分配存在的地区差异问题中，重点高校的名额分配不均衡一直是学者们关注的重点。表2-4呈现出2007年清华大学在北京等5个地区的招生情况。从表2-4中可以看出，北京考生进入清华大学的机会是甘肃的28倍[25]，而这正是由于清华大学在各地区投放的招生名额存在很大的差异。

四、对高等学校招生名额地域分配的相应调整

为了解决高等学校招生地域名额分配不均衡的问题，国家及高校也做出了相应的努力。2006年，为解决高等学校招生的地域不平衡问题，中国政法大学对招生制度进行了重大改革，把招生指标按照各省人口比例进行分配，这是全国第一所按人口比例下达分省招生指标的高等学校。

2008年，教育部召开的全国高等教育招生计划工作会议确定，试行“支援中、西部地区普通高校招生协作计划”，从招生计划增量中专门拿出3.5万人摊派给高等教育资源丰富、办学条件较好的11个省，由其所属高等学校指定到高等教育资源缺乏、升学压力较大的5个中、西部省招生，承担“协作计划”任务的学校均为公办本科院校。2010年，“支援中、西部地区普通高校招生协作计划”继续向中西部倾斜，包括天津、辽宁等14省面向山西、内蒙古、安徽、河南、广西、贵州、云南、甘肃中西部8省、区安排“协作计划”12万名，西部省、区招生来源计划共安排161.4万，高于全国来源计划平均增幅3.3个百分点；中、西部省招生来源计划共安排184.5万，高于全国平均增幅1.9个百分点；教育部直属高校共减少在高校属地招生计划6000余名，调出计划主要投向河南、安徽、广西、河北等省区。2011年，教育部安排“支援中西部地区招生协作计划”15万名，包括北京、天津、辽宁等15个支援省、市，继续面向山西、内蒙古、安徽、河南、广西、贵州、云南、甘肃中西部8省、区安排“协作计划”。教育部直属高校继续降低在属地招生计划比例，在属地安排计划平均比例为25 %，调出2900名计划全部投向中、西部省、区。2012年，教育部安排“支援中西部地区招生协作计划”17万名，北京等15个支援省市、继续面向山西、内蒙古等8省区安排协作计划。[27]到2016年，“支援中、西部地区招生协作计划”安排21万人，其中本科14万人，由北京、天津、江苏等14个省（市）的公办普通高校承担，面向河南、广西、贵州、甘肃等10个中、西部省（区）招生，要求各地、各部门要按照统一部署，组织有关高校足额落实上述招生计划。特别是，湖北省地方高校编制4万名计划支持中、西部地区，安排江苏省地方高校编制3.8万名计划支持中、西部和录取率较低的人口大省，引起了江苏、湖北两省学生和家长的恐慌。从宏观层面来看，随着“协作计划”的开展，西北、西南等贫困地区的招生名额分配有了改善，但与北京、上海等发达地区相比，仍然存在巨大的差异，具体见表2-5。