二　沉重的债务负担：财政政策的持久遗产和挑战

尽管在经济学家的宏观经济分析中常常将货币政策作为分析重点，但是在政府的实际决策中，受制于现实需要，财政政策却往往是政策考虑的起点。里根、克林顿和小布什如此，奥巴马也一样。

雷曼危机以后，金融市场稳定面临着严重威胁，小布什政府为了抵抗衰退而无法顾及财政赤字，采取了一系列扩张财政支出以稳定金融市场和刺激经济增长的措施。奥巴马就任总统以后，不得不继续执行并推出了一些新的刺激措施。这一系列涉及领域广泛的政府刺激计划对于维持经济稳定起到了至关重要的作用，但是也给美国政府本来就捉襟见肘的财政平衡带来了很大压力。由于在经济衰退过程中财政收入会不可避免地出现下降，再加上税收减免的政策，使得自2002年赤字重现以来的美国财政状况雪上加霜。与2007财年美国2.57万亿美元的财政总收入相比，2009财年的财政收入下降到了2.10万亿美元，而财政支出则从2007财年的2.73万亿美元急剧上升到2009财年的3.52万亿美元。结果，财政赤字便从2007财年的1607亿美元增至2009财年创纪录的1.41万亿美元。财政赤字对GDP的比重也创下了和平时期的最高纪录，达到9.8％[5]，远超里根执政期间5.9％的战后记录。

毫无疑问，这种严峻的财政状况不是奥巴马造成的，但却是奥巴马政府要承担、面对和解决的难题，而且其难度超过了之前的历届总统。到2013年以后，虽然财政状况一直在缓慢地改善，但是沉重的债务负担却没有好转迹象，公共债务对GDP的比例从危机前的65％一路飙升到2014年的105％。白宫与国会之间在政府减赤问题上冲突不断，2011年因债务上限问题无法达成协议险些造成美债违约。虽然在最后关头达成了妥协，但是美债却因为债务管理能力而被降级。到2013年，白宫又因为国会迟迟不批预算，政府不得不关门16天。虽然在最近几十年中美国政府关门屡屡发生，但是在里根[6]、老布什、克林顿和小布什时期，大多是在失去对参众两院控制的情况下发生的，而这一次奥巴马却是在控制参院的情况下发生的。可以想见，在2014年中期选举失利以后，奥巴马政府在债务问题上所面临的国会压力将会更大。

也许奥巴马政府敢于大幅度实施扩张性财政政策的底牌在于他对后来被称为财政悬崖[7]的判断、协调和决断的自信。这也或许是奥巴马在财政政策上的一个亮点。其实，既然减税之前美国经济经受得起这样的税率，那么在税率恢复以后一般也不会引起大的动荡。这里可能的疑问在于那时美国经济正处于新经济的高涨期，而到2013年年初美国经济则刚刚从金融危机的打击中复苏，可能难以承受这样的冲击。当然，奥巴马政府也采取了谨慎的做法，先从富人开刀，控制了对经济增长的不利影响，既符合民主党一贯的政策偏好，也表现出比较务实的作风。结果，从2013财年开始，美国的财政状况，特别是个人所得税的增长出现了加速好转的局面。

奥巴马应对沉重的债务指标的另一张底牌是调整了GDP的统计方法。核心是将研发支出资本化[8]。尽管在理论上可以将研发投资纳入固定投资，但是在联合国统计委员会中却存在着长期未决的争议[9]。不过美国还是在全球率先修订了统计方法。事实上，随着美国工业化和城市化的完成，住宅、建筑和设备等基础设施投资比重不断下降，信息设备和知识产权产品（软件、研发和娱乐与文艺创作等）投资比重不断上升，进一步提高了生产效率，成为美国的突出优势和强大实力。按照这种新的口径，不仅美国在此次金融危机之后的复苏变得更加强劲，而且增长速度和储蓄率也被调高。而更重要的是按照这种新口径计算的GDP还可以使得美国沉重的债务负担得到些许的缓解。

值得注意的是，作为民主党政府，奥巴马在减赤压力的大背景下，国防开支和行政开支等自主项目（appropriated/discretionary programs）都得到了缩减，社会保险、医疗保险和公共医疗补助等刚性项目（mandatory programs）却都有了不同程度的提高。而且与历届美国总统一样，奥巴马也关注对科技的投入，危机平稳以后就将稳定金融市场的支出转换为增加教育和能源方面的开支[10]，对于维持美国经济在未来的增长无疑是有利的。

尽管当前美国的财政状况在好转，但是展望未来，沉重的政府债务却将成为拖累、制约甚至引发美国经济危机的因素，白宫与国会的博弈还会不断发展。

美国国会预算办公室预测，在税法和财政支出法案保持不变的情况下，尽管在未来10年内，财政赤字对GDP的比例可能稳定在2.5％—3％，但此后将出现比较明显的上升。而造成美国财政恶化的根本原因就是人口的老龄化，以及伴随而来不断上涨的医疗成本以及联邦政府对健康保险的补贴。国债利率水平的上涨也将提高财政支出中债务利息支出的比例。

应该承认，如果仅从债务负担的角度看，美国当前的政府债务已经达到了爆发债务危机的临界点。尽管目前主要评级机构还给予美债足够高的评级，但是如果美国公共债务的负担持续下去甚至进一步恶化，一旦投资者开始怀疑美国政府还款的能力或意愿，必然要求美国政府在进行国债再融资时支付更高的风险补偿和利息成本，最终使得美国政府不堪重负，那时美国的公共债务危机就会到来！即使没有爆发危机，沉重的政府债务负担将对美国经济产生深远的负面影响。首先，金融市场上政府债务存量的不断增长意味着占用了大量的居民储蓄，而这将挤出私人部门的投资，导致资本存量、产出和收入的下降；其次，政府债务利息支出的上升将挤占其他本该用于政府提供公共服务的资源，不利于政府发挥应有的作用[11]；最后，沉重的政府债务负担将限制政府在未来应对意外冲击的能力。

因此，美国国会认为，在人口老龄化和利率上升阴影下的沉重债务负担对未来经济增长影响的负面效果会逐渐显现，白宫应该尽快实现减赤。趁当前美国经济还没有受到沉重债务负担的影响，还有一定的承受能力，越早加快政府减支或增税，对经济造成的负面影响也就越小。奥巴马的任期还有两年，要在这两年中完成空前的减赤难度很大。可以想见，奥巴马和国会就减赤和公共债务负担问题的博弈还会继续下去。在奥巴马任期内，能防止危机造成经济崩溃，能从最严重的危机中平稳走出来，货币政策能够实现正常化就已经是很大的成就了。巨额财政赤字不是奥巴马带来的问题，况且奥巴马政府已经为此做出了相当的努力，所以奥巴马任期的财政政策总体上说应该是成功的。