2 实现不动产登记制度的基本统一

我国现有的不动产登记体制开始建立于改革开放初期，最初从林业登记开始，逐步发展到土地登记、房地产登记、草原登记、滩涂以及水面登记等。另外，在一些地区也建立了农村耕地登记、农民宅基地登记。一些特别的行业，比如一些地区的公路也进行特别的登记。这些登记在一开始都是为了自然资源的保护以及利用的监管，后来虽然也采用了一些物权法的规则，但是其基本特征未变。这种多部门登记的体制下（物权法之前还存在着的多级别登记，在物权法生效之后基本上已经废止），登记都以各个不同的部门规章作为操作规范。这种登记由四至五个以上登记部门（土地、房屋、林业、草原、滩涂）负责的情形多年来没有改变，给我国市场经济发展和人民权利保护带来隐患。尤其是土地和房地产的登记，虽然在国内大多数大城市实现了统一，但是在多数地区还是分离的。这样的等级制度，给不动产的法律实践带来极大的隐患。如上所述，登记本来的功能是为不动产法律交易提供法律基础，但是登记不统一必然造成法律基础不统一，当事人权利无法实现。以课题负责人在实践中调查获得的一个案子为例：民事主体到银行借贷需要以其不动产物权设立抵押时，如果土地上没有建筑物，抵押权设立在土地部门登记；如果土地上有建筑物，则在房地产部门登记；这样，如果同一个债务人在房地产开发过程中多次借贷并且需要设立抵押担保时，抵押权会登记在不同部门。这些登记在不同部门的抵押权无法建立权利的秩序，损害了权利实现的正当性基础。因此，法律根据不统一，会给不动产的交易当事人带来权利无法实现的风险。所以，不动产登记必须统一，尤其是涉及交易体制的不动产登记，必须首先予以统一。

在物权法制定过程中，法学界曾经就是否要在物权法中建立不动产登记制度、应该建立什么样的不动产登记制度的问题，进行过比较长时间的讨论。根据物权法的原理，针对我国当时不动产登记现实中出现的各种不规则的现象，本课题负责人在这一期间提出“五统一原则”（即统一登记的法律根据、统一登记法律的效果、统一登记的机关、统一登记的基本程序、统一登记簿以及权属证书）的登记制度。这些观点后来被物权法采纳，各个登记机构也依据这些观点统一了本系统内部的登记制度。但是，多部门登记的情形，在物权法实施多年后没有改变，这就成了我们目前应该解决的主要问题。

因此，现在必须根据物权法的要求，建立统一登记制度。这次编制不动产登记立法的学者建议稿，还是要落实“五统一原则”。关于不动产登记的法律效果，是采取形式主义登记还是实质主义登记的问题，我国“物权法”第9条等已经给出了明确的答案。这就解决了登记的基本功能问题。为实现这一功能，我们需要借助本次不动产登记立法学者建议稿，实现不动产登记立法根据的统一、登记机构的统一、登记基本程序的统一、登记簿以及登记权属证书的统一。这些基本的思想，都应该贯彻在我们的工作成果之中。

在建立统一的不动产登记制度的时候，我们应该坚持托伦斯登记制规则下的“土地编成主义”，也就是依据国家已经建立的、依据行政区划确定的土地地籍，在这个统一的基础上，将其他不动产纳入其中。简而言之，土地编成主义，就是把各种不动产都登记在以土地地籍为基础建立的不动产簿册上。依据这个方法，就可以实现登记的基本统一。采取土地编成主义的道理非常简单，土地是自然展开的，其他各种不动产不论是什么样的建筑物或者生成物，都一定附着在土地之上。采纳土地编成主义，既方便国家实行统一登记，也方便人民依据土地地籍查询不动产之上的权利状态。这正是物权公示原则的要求。

在建立统一的不动产登记制度时，我们还要看到一个工作的难点，就是我国城市居民住房登记的复杂性问题。我国城市居民基本的居住方式是多个家庭共同居住在一个建筑物之内、但是各个家庭又各自占有自己的独立空间的形态。这就是我国物权法规定的建筑物区分所有权的方式。这种不动产登记复杂性的难点，在于一宗土地上存在多个必须登记的法律单位，因此不动产登记簿的设计必须在这一方面有足够的细致。课题负责人希望，在这一部分能够建立特别登记，或者派出登记的制度。

另外，也必须考虑到我国农村实行的家庭承包责任制等情形。在那些单一农民家庭或者个人作为经营主体，而且耕种着小面积的条条块块土地的地方，实行上述“五个统一原则”确实十分困难。在这种情况下，我们也可以采纳现行规则中的农地登记的情形，先提出不同的立法建议，以供项目委托人选择。