第二节 加拿大环境法律实施主体之一：政府

一、政府执行环境法律的原因之一：环境公共信托

空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重破坏，以至于威胁到人类的正常生活，不应再被视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，应该是全体国民的“共享资源”，是全体公民的“公共财产”，任何人不得任意对其占有、支配和损害。为了公共利益和公众利用之目的而通过“信托”方式由国家或政府持有，此为“公共信托”。美国法学家萨克斯教授认为公共信托理论至少包括三个相关原则：“第一，像大气、水这样的一定的利益对于市民全体是极其重要的，因此将其作为私的所有权的对象是不贤明的。第二，由于人类蒙受自然的恩惠是极大的，因此与各个企业相比，大气及水与个人的经济地位无关，所有市民应当可以自由地利用。最后，不消说，增进一般公共利益是政府的主要目的，就连公共物也不能为了私的利益将其从可以广泛、一般使用的状态予以限制或改变分配形式。”

适用环境公共信托原则最早的是美国，联邦最高法院通过马丁诉沃德尔案、夏夫利诉鲍尔比（Martin v.Waddell, Shively v.Bowlby）两个案件确立了公共信托原则。在这两个判例中，均以公共信托为基础确立了所有权人行使权利应当服从公共权利的原则。之后，联邦最高法院将公共信托理论的适用范围从海、海岸扩大到湖岸、野生动物、公有地、环境、湿地、大陆架。1983年全国奥杜本协会诉欧派县高级法院案可以看作公共信托原则发展的里程碑。其案情大致情况是：加利福尼亚州洛杉矶市水电局将流入莫罗湖的水源全部截走，用于洛杉矶市政供水，从而引起该湖水位的持续下降。全国奥杜本协会认为，这损害了莫罗湖的环境与生态价值，而依据公共信托原则，该湖的湖岸、湖水和湖床都应受到保护。加州最高法院在判决书中认为：第一，加州作为主权实体根据公共信托原则有权对可航行水体及其底土保留持续的监督和控制的权力，以防止对水体的先占利用危害公共信托原则保护的利益；第二，鉴于加州大量人口经济发展依赖截取流入莫罗湖的河水，州政府不得不签发取水许可证，允许截取并利用河水；第三，加州政府在进行水资源分配时，必须综合考虑上述两种利益；第四，基于上述理由，加州政府负有对河水利用的监督义务，必须改变以往忽视公共信托利益的水资源管理政策。因此，美国环境资源的公共信托立法主要聚焦在设立“与大气、水以及天然资源相关的公共信托”，其目的是为保护具有“特别在天然美、野生性质以及在地理、生态或者历史重要性”的天然资源，并规定受托人对“环境的审美的、自然的、健康的、福利的、科学的以及文化的品质”进行保护和发展，对土地、水、大气、野生生物、科学的特性、开放空间等予以保护的义务。典型的如美国宾夕法尼亚州的《宪法》第1条第27款规定：“人民拥有对于清洁的空气、水和保存环境的自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民包括其后代的共同财产。作为这些财产的受托管理人，州政府必须为全体人民的利益而保护和保持它们。”密歇根州1970年《环境保护法》第202节把空气、水体和其他自然资源列入公共信托原则所保护的物质客体范围，确认公民和其他法律主体有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。再如，南非在环境立法中发展出了环境公共托管人的理念和上下代之间的环境平等观念，在《国家环境管理法》第4节宣称政府乃是基于公众的信托而管理环境，对环境资源的利用必须服务于公共利益，必须把环境当作全人类的共同遗产而予以保护。此种公共托管人的职责理念，亦见于南非《国家遗产法》及《国家水法》之中。《国家遗产法》第6条规定，每一代人都负有道义之责，即作为后世子孙的托管人管理遗产资源等。

可见，环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，他们对环境资源享有衡平法上的所有权，是纯粹的享受利益人，而且作为受益人的全体公民，还享有具有优先性、追及性的受益权；国家是基于全体共有人的委托而享有明示权力、默示权力、法定权力、法院及主管机关赋予的权力、自由裁量权等权力，同时也承担着诸多义务。“任何国家权力无不是以民众的权力（权利）让渡与公众认可作为前提的。”

根据环境公共信托原则，政府有责任保证公民享有良好环境权利的实现。随着国家角色的转变——即由权力政治的主体和警察国家政策的执行者转变为公益政治的主体和福利国家政策的执行者，孟德斯鸠关于“国家对个人的私生活干预越少越好”的论断受到了强烈的质疑，因为“在一个复杂的社会中，有许多互相冲突的利益需要调整，公共福利也必须加以保护，以使其免受反社会的破坏性行为的侵损，因此，由政府直接采取行动进行管理也就成了势在必行之事了”。既然如此，政府无疑应当担当起保障公民环境权利实现的义务，公民享有良好环境权对应的义务主体首先是政府。“目前，法律已使福利国家本身成为‘新权利’的一种来源，今日，更为实际的是，将福利视为一种‘财产’而非‘赏赐’。这种利益对于资格获得者来说具有一种法定权利的性质。”正如在印度“拉特兰姆市政当局诉瓦迪查德”案里艾耶法官所评述的：“由于大工厂排放的污染物质有损于贫穷居住区，公害因而成为法治社会公正组成部分的一个挑战……一个负责任的市政当局，其设立的目的就在于维护公共健康并提供更好的便利条件，决不能以财力不济为由而逃避自己的主要责任。体面和尊严是人权的毫无商议余地的方面，也是当地自治机构的首要责任。同样，提供排水管系统——不是奢侈华美的但可以使用并足以满足人民的需要——是不能逃避推卸的，如果该市政当局要证明其存在的合理正当的话。”所以，印度最高法院裁定，如市政当局未能消除贫民窟排水管污秽，法院应发出强制性命令要求市政当局在特定期限内消除公害，不论其财力如何。

有权力就应该有责任，没有责任羁绊的权力就会失去行使的界限，结果往往只能导致权力拥有者的滥用。责任的功能一是惩戒，二是预防，可以表明国家、社会对于违法或不合理行使权力者的否定性评价，从而遏制权力拥有者滥用权力的冲动。法律必须明确，如果政府部门在环境行政管理中不当决策或环境行政不作为，致使公民、法人或其他组织损害时，必须承担民事、行政乃至刑事责任。

二、政府执行环境法律的原因之二：市场失灵

市场失灵表现在以下几个方面。

首先，市场不能精确地反映出环境的社会价值。这主要是由以下几个原因造成的：第一，由于很难区分和履行对环境（如大气质量）的所有权及其使用权，所以不存在环境（质量）的市场。因此产品的价格不能体现污染物的有害影响，结果导致大量的污染。第二，一种资源的某些用途（如热带雨林）能够出售，而其他用途（如它对流域的保护）却不能，因此资源原本存在的不能出售的那部分用途被忽视，从而导致资源被过度利用。第三，对资源的开放管理方式促使它们可为所有人开发利用（例如，对巴西亚马逊河流域热带雨林的开发和对哥斯达黎加沿海沙丁鱼资源的开放捕捞等）。在这种情况下，资源的环境效益并不能被使用者所认识，结果导致森林毁坏以及捕捞过度。第四，个人或团体对使环境免遭破坏的低成本方法缺乏了解，如对有关氟氯烃与臭氧耗尽之间的关系等，而大部分技术则掌握在私人公司手里，它们因觉得难以从中获利，也不会主动提供更有利于环境的信息。

其次，环境资源的公共性导致产权界定的困难。经济学家基于公共物品经济学理论认为，环境污染的根源或环境质量之所以会恶化，关键是由于人们使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。经济学家H·斯科特·戈登在《渔业：公共财产研究的经济理论》中描述了这样一个动态格局：属于所有人的财产就是不属于任何人的财产。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人珍惜。如果有人愚笨地想等到合适的时间再来享用这些财富，那么到那时他们便会发现这些财富已经被人取走了……海洋中的鱼对渔民来说是没有价值的，因为如果他们今天放弃捕捞，就不能保证这些鱼明天还在那里等他。美国生物学家G.哈丁在《公地的悲剧》中更是明确表示了这层意思：在一个对所有人开放的牧场，每一位牧民都尽可能在这块公地上放牧更多的牛。由于存在部落间的战争、侵害以及疾病等因素，因而成员与牲畜都将适当地维持在土地的承载力范围之内。这样，上百年来每一种生物都非常满意地生活着。而当长期期盼的社会安定成为现实时，在和平、安宁的环境中，每一位牧民都希望自己的利益最大化，他们在这块开放的牧场上随意增加自己放牧的牲畜，于是牧场很快便因为过度放牧而惨遭破坏。公地所固有的逻辑导致了一场无情的悲剧，而最终还是危害了全体牧民自身的根本利益。所以，“‘公地悲剧’这个表述已经成为了一种象征，它意味着任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”。其实，早在古希腊时代，亚里士多德在《政治学》中就有了类似的结论：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受到照顾的事物。人们关心着自己的东西，而忽视公共的东西。”

最后，市场无法解决环境问题的外部性问题。所谓“外部性，是指当有人没有承担他人的行动引起的成本或收益时，或者反过来说，当有人承担了他人的行动引起的成本或收益时，就存在外部性。更一般地说，一种活动如果使别人得到附带的利益而受益者不必付出相应报酬，或者使别人受到附带的损害而造成损害者不给相应的补偿，均可以称为外部性”。外部性是“某个经济主体生产和消费物品及服务的行为不以市场为媒介而对其他的经济主体产生的附加效应的现象”。外部性具有两个本质特征：第一，外部性是指某一生产者或消费者的行为改变了其他生产者的生产函数或消费者函数；第二，外部性是一种间接影响，即它能不通过价格机制反映出来。

“外部性可被划分为积极和消极的两类，其划分取决于个人是否无偿地享有了额外收益，或者是否承受了不是由他导致的额外成本。”在环境保护问题上，“外部性问题是普遍存在的，其影响也是广泛的，很少存在不具有溢出效应的私人交易。例如，对环境实际损害造成的成本，以及保护环境的成本是巨大的，而这些成本由每一个公民所支付”。环境污染与破坏就是典型的表现。例如，“空气不是任何人的财产，任何人都可以用它来处理废物而用不着承担直接费用，任何人都不可能从限制自己的污染活动中得到直接的收益”。由于负外部性的存在，使完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离。这种偏离就是资源过度利用、污染物过度排放、有污染的产品过度生产的低效率产出。这既不符合效率最优的原则，又不符合社会公平的原则。所以说，外部性的存在“反映了一个根深蒂固的矛盾，即个人理性与集体理性，个人最优和社会最优的不一致性”。负外部性又可以分为两种情况：代内外部性和代际外部性。以渔业资源为例，代内外部性是由当前一代人造成的，包括过度开发渔业资源-—过多的船只、过多的渔夫、过多的捕捞行为。之后的结果是，渔夫现在得到的投入回报大大降低。代际外部性是由将来后代承担的，因为过度的捕捞降低了鱼类储备，反过来这也降低了将来的利润。当然，外部性也表现为正溢出，如上游地区为保护环境投入成本，而下游地区免费享用上游环境保护的成果。这种正外部性带来的公共性质极强的环境产品，也就产生了“搭便车”的现象，使得纯粹个人主义机制不能实现社会资源的帕累托最优配置，使环境这种产品的生产存在严重的供不应求，有时甚至会出现供给为零的局面。