第二节 环境法律实施机制的概念及影响因素分析

一、环境法律实施机制的概念

（一）机制的内涵

按照《现代汉语词典》的解释，机制有四种含义：一是指机器的构造和工作原理；二是指机体的构造、功能和相互关系；三是某些自然现象的物理、化学规律；四是泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。可见，机制多用于自然科学，指机械和机能的互相作用、过程、功能等。在社会科学中也常使用机制，可以理解为机构和制度。简单地说，社会科学中使用的机制就是制度加方法或者制度化了的方法。其内涵包括：

首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，比如某个组织的工作机制，不因其负责人的变动而随意变动。而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观意识随意改变的。

其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守。例如，监督机制，不仅指人人必须遵守的制度，而且应该包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来才能发挥作用。

再次，机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，一定是经过实践检验有效的方式方法，并进行了一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。

最后，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的机制，才能使工作稳步发展，保持长久的活力。

（二）环境法律实施机制的内容

法律实施机制是指法律实施系统中各要素的相互关系及其对法律实施系统所起的作用，尤其是指法律实施系统各构成要素间相互作用的过程和方式。所以法律实施机制的建立，一靠体制，二靠制度。这里的体制，是从狭义上讲的法律实施机构组织职能和岗位责权的调整与配置；制度，广义上讲包括国家和地方的法律、法规以及任何组织内部的规章制度。也可以说，通过与之相应的体制和制度的建立，机制在实践中才能得到体现。

环境法律实施机制则是指环境法律实施系统中各要素的相互关系及其对法律实施系统所起的作用，尤其是指环境法律实施系统各构成要素间相互作用的过程和方式。具体的实施机制包括以下内容。

1．环境意识和法律观念培养机制

环境意识和法律观念培养机制是指通过法律教育和环境教育，来提高公众对环境保护和环境法律的认识和理解能力，使社会形成环境保护意识和法律观念。环境意识和法律观念培养机制是环境法律实施的基本前提条件。如果一个社会没有形成良好的环境意识和法律观念，那么执法者就有可能“变相执法”，而公众就会漠视环境法律的存在。

2．环境法律执行与遵守机制

制定环境法律就是为了执行和遵守。在当今社会，通过环境法律来保护环境，已是国际上的通例。环境法律在规范政府行为、宣传国家环保方针政策、引导公众保护环境的意识和行为、保护公民环境权益等方面发挥极其重要的作用。环境法律的执行和遵守是实现上述功能的关键因素，因此加强执法者的管理水平和对违法者的惩处力度是国际上的普遍做法。

3．环境法律实施监督和保障机制

在社会中，部分机会主义者总是将个人利益与法律所保护的利益对立起来，并以此为理由拒绝遵守法律。法律要健康运行就必须建立监督与保障机制，一方面，寻找和发现违法行为，对违法犯罪活动进行侦查；另一方面，恢复和矫正被破坏的法律关系，让受害者得到补偿，让加害者得到处罚。随着高新技术的发展，破坏环境法律运行的行为越来越隐蔽、手段越来越先进，因此各国都非常重视环境法律实施监督与保障机制建设。

二、影响环境法律实施机制构成的具体因素

通过提高环境法律的实施效力解决经济社会发展与资源环境之间的矛盾，是世界各国政府和学界致力研究的重点领域。环境法律实施由环境法律遵守、执行和适用三部分构成，有效的环境法律实施机制也应该涉及行为学、社会学、心理学、统计学、法学、经济学，从影响法律约束对象守法行为的最主要因素着手，揭示违法行为背后的深层次原因。结合加拿大环境法律实施的实际情况和困难分析，笔者总结认为，影响环境法律实施的因素包括以下内容。

（一）法律本身的因素

无论是法的实现，还是法律秩序的形成和建立，都离不开“良好的法律”这个前提。所谓“良法”，即为体现公平正义的法律。只有体现公平正义的“良法”，才会产生感召力，才值得人们信仰，并能够为人信仰。公平正义是“良法”在法律内容上的本质要求，只有这样，法律才能得到人们自觉的拥护和遵守。同时，“良法”也要求在法律形式上做到明确、完整、和谐。

明确，指法律规范的语言清楚、概念明确，法律规则指示清楚、公开，而且没有歧义。在法律规定中使用日常语言的，应当符合日常用法；对借用日常语言而赋予特定含义或特定的“法言法语”，应当有清楚的解释、界定，避免使人“望文生义”，产生误解，或者使人“丈二和尚摸不着头脑”。法律规定模糊、笼统、可以有他解，都属于不明确。

完整，包括法律规范的逻辑结构完整和法律程序完整。法律规范的逻辑结构完整，指一定的行为模式必须配以相应的法律后果。不依法办事、不严格按照法律所指示的行为规范去行为的情形，立法者应当在法律中规定相应的否定法律后果，通过追究法律责任、施加法律制裁来保证法律实施，恢复法律秩序。或者通过设定肯定的法律后果，鼓励人们依法办事，积极实施法律。缺乏法律后果，或者法律后果不适当，都属于法律不完整。法律程序完整，指法律应当对人们的法律行为，特别是执法、司法行为的顺序、方式和步骤做出足够充分的规定，使人们在依法办事时确实有所依据，而不致出现“找不到依据”的情况。在法律规定中，缺乏必要的程序环节会给人们实施法律造成困难。

和谐，指法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体。和谐包括两个具体要求：第一，法律、法规之间应当协调、配合。第二，法律、法规之间不互相矛盾、互相抵触，当两个以上法律条款指向同一事项时，不会出现如果执行甲条款，就会构成对乙条款或丙条款“违法”的两难局面。

（二）体制方面的因素

体制方面的因素包括有关法律执行、适用、监督机关的组织、机构是否健全、合理、有效。

健全，包括人员、装备齐全，经费充足，法律设定的职责有特定的组织部门去完成；合理，包括机构设置的职责、权限分工合理，没有互相矛盾或互相掣肘，做到各司其职、分工合作，而不至于出现一方面人浮于事，另一方面工作无人去做的局面；有效，意味着有效率，执法、司法机关掌握必要的权力及执法和司法手段，可以为执行、适用法律做出必要的、有权威的、有约束力的决定。

当今世界任何一种治理体系都是多层面、多领域的，“环境问题”是作为各方共同承担的责任而形成的典型公共性问题。在这个相互联系的世界，面对环境恶化的挑战，众多利益相关者要达到共同的治理目标，单独行动甚至相互竞争往往不是最佳选择。没有哪个部门可以单独解决某地的环境问题，而必须寻求以合作和协商为基础的思路来解决环境问题中利益相关者的分歧。加拿大环境治理中的跨界合作，本质是一种合作伙伴关系，或者说是一种平等主体间的协商对话机制。参与合作协调的任何层级的政府及其部门，抑或社会主体和企业，都是平等对话者，不形成隶属或上下级关系。因为，每个部门、组织都具有各自的资源和能力优势，合作伙伴关系能够实现优势互补。从这个角度来看，跨界合作就是一个资源整合的过程，可以使有限的资源发挥最大的社会效益。同时，它并不忽略或替代每个部门在各自负责的项目上的责任。作为一个制度化的机制，可以通过签署备忘录或协议等方式正式地落实措施，也可以通过非正式方式达成共识、评估成果并对进一步行动提出建议。

（三）社会环境方面的因素

环境立法为什么会欠缺公平性、科学性？执法主体为什么会缺乏执法意愿？守法主体遵守法律的自觉性为何低迷？除了执法成本高昂、技术障碍和人类认识能力局限等因素外，还有深层次的社会根源。张文显教授指出，法律环境是指与法律有关的各种环境性因素，包括生产力的发展水平、民主政治的发展程度、政治文化的发展程度、历史文化传统、社会道德观念、科技发展水平等。这些因素影响法律的存在和发展，影响法律的内容和实效。以下笔者将从法律实施的经济环境、政治环境、文化环境和自然环境来看这些因素对加拿大法律实施不同程度的制约作用。

1．经济环境

经济环境包括基本的社会经济制度、经济体制、某一具体的经济制度的状况以及经济发展水平和经济利益关系格局等。加拿大经济高度发达，是世界上第八大经济体，2011年国内生产总值达1.74万亿美元。加拿大是经济合作与发展组织和G8成员，也是世界十大贸易国之一，经济高度国际化。加拿大经济为混合经济，在美国传统基金会公布的经济自由指数中排名高于美国和大部分西欧国家。加拿大经济最突出的特点是以资源立国，尤其是近年来其经济越来越依赖资源产业，仅以石油为例，据加拿大联邦能源部的资料显示，石油产业占加拿大联邦经济比重，1974年仅7%，1980年达10%，近年来稳定在11%左右，预计2015年更将提升至15%。加拿大统计局2009—2010年数据显示，努纳武特地区GDP 2009年下滑6.2个百分点，2010年实现了14.8个百分点的国内最大涨幅。该地区新矿的开采带来的矿产出口量的增加直接带来了矿产、石油和天然气的出口额上涨，这部分上涨占了GDP增长的最大比重。纽芬兰—拉布拉多省GDP 2010年初下降10.4%，而后半年该数值开始回升，增幅达到6%。与努纳武特地区相似的是，其最大增幅也出现在矿产、石油和天然气的开采方面。西北地区GDP 2010年增加了5.8%，扭转了2009年下降10.9%的颓势，这主要是由建筑业、矿产的发展带动的。加拿大重中之重的核心产业——油砂提炼业，集中在中西部的艾伯塔省，和中东地区的石油传统钻井式开采不同，艾伯塔油砂的开采和提炼过程要复杂得多，每道工序都会排放很多污染物，其中每桶合成原油的气体排放接近传统石油的3倍。加拿大石油管道公司英桥（Enbridge）的石油战略官员透露，2006年之后艾伯塔省会埃德蒙顿附近，新建了很多油砂提炼厂。更多油砂留境提炼无疑会给加拿大的减少温室气体排放带来更大的压力。2009年世界自然基金会报告指出，加拿大没有完成自由党对《京都议定书》承诺的减排，在排放量统计表上，加拿大是依然在增长的少数国家之一。这无疑是其经济结构单一带来的环境负面影响。

2．政治环境

政治环境包括执政党的路线、方针和政策，国内的阶级斗争、民族关系和其他社会矛盾，政治局势稳定与否和国际关系等。

加拿大是联邦制国家，在行政上划分为10个省和3个地区。在加拿大国家事务管理中，省政府拥有相当大的权力，其权力包括制定和修改省宪法、征收直接税、发放省债券等。省政府在省内控制着绝大多数土地、矿产等自然资源，并掌管劳动力、教育和社会保险事务。三个地区政府没有省政府的那些权力，而是由联邦政府直接控制和管理。以加拿大自然资源管理体制来看，加拿大的国土资源，包括土地、矿产、森林、水资源等，其所有权分别属于联邦政府、省政府和私人。联邦政府与各省政府分别管理所辖范围内的自然资源。联邦政府负责管理联邦公有土地及其矿产、森林资源，西北地区、育空地区和努纳武特地区的公有土地的矿产资源，全国的海洋及矿产资源；省政府负责管理省公有土地、矿产和森林资源；海岸带地区由有关的省政府负责管理。各级政府和业主对国土资源的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关法规行事。联邦政府与省政府的国土资源管理部门不存在管理与被管理的关系，相互之间可通过设立协调机构进行协调。由此可见，加拿大10个省相对独立于联邦政府，各自拥有对管辖区内的自然资源的管理权。这种体制对于加拿大联邦法律在各省的执行比较不利，同时也导致跨省区域环境污染和自然资源管理职权的冲突和矛盾。

在政治环境中，执政党有关社会发展和法制建设的路线、方针和政策，对于环境法律实施具有极为重要的影响。加拿大1867年建立联邦以来，基本上由自由党和保守党轮流执政。2006年保守党领袖史蒂芬·哈珀在大选中胜出，当选加拿大第22位总理。几个月后，史蒂芬·哈珀总理放弃了前自由党政府对《京都议定书》的承诺。在成为总理之前，哈珀就曾暗示气候变化问题是“没有根据且矛盾百出的”，称《京都议定书》为“社会主义方案”。在哥本哈根会议上，哈珀提出的温室气体减排目标更是不尽如人意，即2020年在1990年基础上减排约2%，这和其他发达国家相去甚远。如此迅速的变脸，在加拿大国内外引发很大争议。深思起来，哈珀总理的决定不难理解，保守党的大本营正是艾伯塔和其他西部省份，如果对排放进行严厉的限制，必定会影响艾伯塔省的经济发展，甚至影响加拿大整体GDP的增长。因为从某种意义上来说，加拿大对石油行业的依赖造成了其产业的相对单一，保守党政府在制定减排政策时，会为自己将来的选票考虑而受到牵制。

加拿大绿党是联邦政党之一，总部设在首都渥太华，政治思想体系是绿色主义，从属的国际组织是环球绿党联盟。它从1983年成立到现在，一直呈上升发展趋势，是加拿大最大的在野政党。加拿大绿党的生态政治原则是从绿党的生态政治理论观点出发处理现实问题时的根本性要求。它们往往体现了绿色运动与绿党所信奉遵从的生态哲学与生态政治学观念，同时又构成了绿党现实政治斗争中不可调和的限度。任何政治协议与让步都不能以牺牲这些原则为代价。因而，生态政治原则是绿党纲领的支柱性原则。加拿大绿党虽然不是执政党，但是对于加拿大的生态环境的保护和民众生态观念的培养等起到了一定的作用。

3．文化环境

文化环境指有关法律实施的文化条件、社会氛围、社会舆论倾向，是否存在一种相信法律的权威，崇尚平等、公正、法治、尊重人权的社会风气。

1971年10月8日，加拿大特鲁多总理在国会众议院正式宣布实行多元文化主义政策。为推动多元文化主义政策的深入贯彻，加拿大联邦政府又采取了新的重要举措：1972年特设多元文化部，专门负责多元文化主义政策的执行与管理，各地区相继成立多元文化组织，在全国形成贯彻、落实多元文化主义政策的网络。1988年7月12日，加拿大众议院一致通过了世界上第一部《多元文化法》，从而把消除种族偏见和种族歧视，确保所有加拿大人平等参与国家政治、经济、社会和文化生活，以及不同种族保留、发展本民族文化的权利与自由，用法律形式固定下来。当前的一系列政策都致力于建立公民资格和真正的加拿大国家，寻求使所有的加拿大人都具有国家归属感，鼓励加拿大人以平等的身份参与到社会之中。加拿大的多元文化主义从性质上说，不是指国家政治体制上的多元性，而是指民族语言和文化的多元性。它意指国内各民族在维护国家统一和建国指导原则的前提下，相互尊重、相互信任、取长补短、和谐共处；各民族的语言和文化都具有平等的法律地位；各民族的特性都有获得充分发展的机会；各民族的意愿都能以公民意愿的形式加以表达，并按照法定程序得到公平、合理的解决。这种多元文化主义政策对于公民参与环境保护有着积极的影响。

19世纪末20世纪初，加拿大涌现出一种冠以“加拿大造”标识的文学体裁——现实主义动物文学。在随后的半个多世纪，这类结合了自然写实和动物小说的新文学体裁蓬勃发展，形成了世界范围的影响。被称为“加拿大文学之父”的罗伯茨是加拿大现代动物故事的发明者，创作出了《野地的亲族》、《红狐狸》、《水中之屋》、《未知的邻居》以及《在野地中行走的他们》等多部动物故事集，其中《野地的亲族》是他动物故事集中的重要代表作品。在该故事集的动物故事中，作者用非常优美的语言描写了加拿大森林冬季的景致，淋漓尽致地展示了动物如何用脑筋去分析解释周围的环境，以无可争议的事实说明了人与自然之间相互依存、唇齿相依的关系。在该故事集中，作者选择了动物中的一些典型代表：野兔、雄鹰、小雁、母鹿、猫头鹰、公鹿、猞猁、美洲豹、母熊、驼鹿以及豪猪。这些野生动物，无论体格健壮还是弱小，都很难逃脱悲剧的结局，而其中大部分的悲剧都是由人类造成的。欧内斯特·汤普森·西顿和他的《我所知道的野生动物》为争取动物的权利发出强有力的呼告：“难道野生动物就没有道德或合法权利？人又有什么理由让同类的生灵遭受如此漫长而又可怕的痛苦？”加拿大动物文学中包含的丰富生态思想，包括平等地对待野生动物、热爱大自然以及倡导人、动物与自然的和谐共生等观念让越来越多的人开始关注环境问题与动物的生存状况。加拿大人热爱大自然，视动物、植物为宠物，倍加喜爱，认为人、动物、植物同是大自然的主人，动物、植物、土地、水、空气与人类唇齿相依，息息相关，保护动物、植物，保护生态环境，已成为全体加拿大人的社会公德和自觉行动。

4．自然环境

自然环境包括自然资源、人口、地理等自然条件。加拿大是西半球的大国之一，天然资源丰富，领土幅员辽阔，北部深入北极圈，南与美国接壤，西临太平洋，直通亚洲，东濒大西洋，与欧洲以海道相连。联合国曾多次组织对世界上160多个国家包括自然地理、资源气候、环境质量和人民生活居住条件、医疗卫生水平、社会福利保障等多项要素在内进行综合评价，加拿大连续三年获得“最适合人类居住的地方”称号。加拿大自然资源丰富，但是分布并不平衡。加拿大大西洋省离岸区域储藏着丰富的天然气资源，艾伯塔省拥有大量石油资源。2008年政府的公开数字中，艾伯塔省的油砂储量是1730亿桶，仅次于沙特阿拉伯的石油储量。除了石油，钾肥、铀矿、锌矿以及软木等自然资源都很丰富，钾肥供应量也占全球市场的一半以上。较有价值的矿几乎都集中在中部的萨斯喀彻温省，同属加拿大钾肥出口公司（Canpotex）财团旗下的加拿大钾肥和两家较小企业加阳公司（Agrium）和美盛公司（Mosaic）控制。这种“大分散、小聚居”的模式带有很强烈的凝聚性、排外性和自我保护性，不仅地方政府对这些利益团体的意见不敢含糊，联邦政府也必须郑重其事。

但是，自然环境有时候也能成为环境法律实施的催化剂。比如，不列颠哥伦比亚省丰富的林木资源使其在征收碳税的时候获得更多的公众认可度，保障了该省《碳税法》的有效实施。此外，该省大部分人口都集中在大城市，比如温哥华，享受着比其他加拿大人更适宜的气候，而且该省将近93%的电力是由水力发电而产生的。因此，该省是加拿大二氧化碳排放最低的省份，2005年按人均计算排放15.5吨，而全国是23.1吨。由于这种特殊的自然环境使得不列颠哥伦比亚省的碳税征收相对于其他省份来说实施起来更加容易一些。

（四）个人方面的因素

个人方面的因素是指行为受法律调整和负有执法、司法职责的个人的法律意识和法治观念水平及其理想、道德、文化、纪律等综合素质水平。人们的法律意识、法治观念直接决定了他们是否懂法，是否具有积极、正确的守法、执法、司法的动机和愿望，能否积极、主动地用法、护法。

1．公民的守法精神

公民守法精神的培育有助于环境法的实施。日本学者川岛武宜认为，要使近代法在现实中取得实效，近代化法意识——公民“守法精神”的存在是不可缺少的。川岛武宜所称的“守法精神”包括两个要素：其一是主体性意识。它包含两层含义：第一，人要认识自己作为人的价值，是有独立价值的存在，是不隶属于任何人的独立存在者；第二，这种意识在社会范围内，同时是“社会性”的存在，大家互相将他人也作为这种主体人来意识并尊重其主体性。其二是“主观自发性”。所谓主观自发性，是指人尊重和遵守某规范只是因为它作为规范来命令这一唯一的理由。在这两个要素中，主体性意识是产生主观自发性的基础和前提条件；而主观自发性，描述了公民的法律信仰所产生的物质力量。有学者将公民守法分为三个层次：自在、自为和自由。在这三个层次中，自在层次为守法的最低状态。在这一阶段，公民“外化”于法律，法律的制裁与惩罚是保证公民守法的主要力量。一旦有逃避法律制裁之机，获取利益成为行为人的不二选择。自由阶段为守法的最高状态。此阶段，法律为一种信仰，为公民守法的唯一理由。即使不存在外在强制，或者会丧失获取利益的机会，公民也会出于他们对法律的信仰而守法。守法的自为层次，处于自在、自由两个层次之间，为公民守法的中层状态。在这一阶段，公民对于法律的态度游离于“惧怕”与“信仰”之间，具有不稳定性。在失去外在强制或存在巨大利益的诱惑时，行为人有可能选择违法。

笔者认为，加拿大公民的守法意识已经达到了自由阶段，即法律已经是公民的信仰，是公民守法的唯一理由。举例来说，加拿大不列颠哥伦比亚省温哥华岛东南部的拿乃摩海湾，盛产一种螃蟹，学名叫邓杰内斯蟹。这种螃蟹口感甜美、柔和并有坚果的香味。捕蟹的前提是必须办理捕捞许可证。每张证须交纳15加元的费用，且一张证最多只允许捕10只螃蟹。同时，政府还颁布了《捕捞规定》，有几种情况“不准捕”，即尺寸在165毫米以下的螃蟹不准捕，正处于繁殖季节的螃蟹不准捕，超过捕捞证许可数量的螃蟹不准捕，母蟹不准捕等等。每年都有很多人到海边捕蟹，但是当大家捕捞到《捕捞规定》中禁止捕捞的螃蟹时，往往都会自觉地将之送回大海，其周围并没有执法人员。

2．公民的环境意识

当法律权威存在瑕疵、法律信仰面临危机时，公民环境意识往往成为环境保护行为发生的决定性因素。环境意识是对环境的忧患意识，对环境污染和生态破坏的察觉，既包括对已有危害的警觉，也包括对潜在可能危害的警觉。当环境意识上升到环境伦理的最高境界时，人们对环境保护产生一种发自内心的使命感和责任感，并义无反顾地积极参与环境保护的活动。在加拿大，早在1978年，一个调查发现89%的加拿大人认为对自然环境的破坏是其主要关心的问题。1990年12月的盖洛普民意测验显示超过2/3的加拿大人购买对环境友好的产品。民意测验显示加拿大人注重他们的环境并且支持法律保护环境。加拿大环境监督者2007年研究项目的最近一次民意调查显示，有70%的民众认为《加拿大污染法》是不够的，而11年前只有41%的人这样认为。环境监督者的民意测验发现，越来越多的加拿大人认为应该针对不同的工业领域来制定更加严厉的管理措施来规制工业污染，67%的加拿大人首当其冲认为应该控制的是化学工业，其次是石油工业（62%）和汽车工业（58%），只有43%的人认为应当加强对林业、制造业、采矿业的管制力度。当被问到该如何做以减少未来气候变化或者全球变暖时，79%的加拿大人认为可以采用很多方法来解决环境问题，而在美国这一数字仅为63%。迈克阿里斯特认为，加拿大人期望加拿大能成为解决环境问题中的世界领袖。

加拿大人的环境法律意识、环境法治观念直接决定了他们具有积极、正确的守法、执法、司法的动机和愿望，积极、主动地用法、护法。典型的例子如加拿大国际林木产品有限公司主要从事木材采伐、加工、出口业务。该公司特别重视处理好生产经营与生态保护的关系，为了将木材采伐对环境的影响降到最低限度，总共购进了20多架直升机，专门用来将被采伐的树木直接吊离原地，不致破坏周围其他树木，虽然在一定程度上增加了生产成本，但仍坚持采用这种保护性开发措施，而且多年来始终遵守“采伐一棵树栽种两棵树”的规定，从而在取得可观经济效益的同时，也获得了良好的社会效益和环境效益。