1.3 政府职能转变：文献述评和理论“迷思”

1.3.1 政府职能转变：核心研究议题

综观我国政府职能转变研究，存在一个亘古不变的研究问题：给定政府职能转变对我国政治行政体制改革的重要意义，怎样通过理论分析促进我国政府职能的转变，从而找到我国政府职能转变的方向。这样的寻找往往伴随着三个研究主题：对历史的追踪、对动力机制或影响因素的分析以及对理论内涵的挖掘。这些研究的通常假设是：通过对政府职能转变的历程，对动力机制的考察或者通过对理论内涵的挖掘，从而推动我国政府职能转变的深化。

从历史进程来看，学者的核心研究逻辑是通过对我国政府职能转变的历史进程进行追踪，从而获得我国政府职能转变的“历史趋向”（侯保疆，2003；张志敏，2009）。从职能转变的动力机制来看，很多学者基本上将我国政府职能转变的影响因素分为内部因素和外部因素，无论是动力、阻力还是必要性等，都可以置于“内部-外部”模型之下（汪玮，2007；范炜烽，2008）。从政府职能转变的理论和方向的研究逻辑来看，这些研究的核心目的在于：通过对职能定位的理论内涵进行分析，为我国政府职能转变的未来和方向奠定理论基础。基于这一目的，我国政府职能变迁的研究主要存在三个方面的理论框架：以西方的理论为基础构建规范性的分析框架（杨心宇、季诺，1998；王连伟，2014）；结合我国的“特殊性”以及理论借鉴构建政府职能转变的理论框架（张康之，1998；2000；张皓，2014）；以政策性方向构建理论框架，例如“服务型政府”（薄贵利，2004； 朱光磊、于丹，2008）、“治理能力和治理体系”（薛澜、李宇环，2014）。

总体来看，我国有关政府职能转变的研究基本上存在“规范性”和“功能性”特点。所谓规范性，是指首先在理论上预设政府职能以及在转变的方向上设定“标准”，然后对我国政府职能转变过程中面临的问题进行分析，从而得出政府职能转变需要解决的问题。所谓功能性研究，是指首先将政府职能转变以及具体的标准进行说明——这些标准可能来自西方的理论，也可能来自政策话语，以此为基础寻找可能达到这一标准的条件——要么是“趋势”预设了政府职能转变的方向，要么是需要建构特定的条件以达到预定的目标。

1.3.2 政府职能转变的理论“迷思”

1.3.2.1 三重理论逻辑

综观政府职能转变的研究，囿于我国政府职能转变研究中广泛存在的“自说自话”的特点，在研究过程中缺乏对中观理论层次和理论视角的关注和自觉，以及研究中普遍存在的功能性和规范性的特点，使得我国政府职能转变研究非常零散和不系统。但是，这些零散的研究背后存在一系列基本的理论框架和逻辑，这些理论逻辑可能成为“理论迷思”，自觉或不自觉地进入有关政府职能变革的研究之中，成为理论视角和理论框架的一部分。根据政府职能变革研究所嵌入的多学科背景，可以识别出三种理论逻辑：来自政治哲学的规范逻辑、来自政治经济学的“效率逻辑”以及来自政治社会学的功能逻辑。

对于政府的分析在本质上需要追溯到对国家存在理由的规范性讨论范畴之中，或者说，对于政府边界的划分，在根本上而言就是一个政治哲学问题，这甚至可以追溯到任何一个政治哲学流派。以权力和自由界定社会的“初始形态”，假设国家的存在是个人权力让渡的结果。进一步，以“权力”和自由选择界定经济体系的基础，以公民权和理性自由传统界定公民领域，以民主和自治维护自我治理的边界，这构成了最基本的政府边界的规范逻辑。以此为基础，可以推导出宪政秩序、民主秩序、政府责任等价值。于是，在规范性逻辑之下，政府的法治性、民主性、责任性就可以在政治哲学层次得到说明。

从效率逻辑来看，国家-市场关系被视为界定政府职能的最为基本的理论资源——特别是新自由主义。效率逻辑假设，只有可以被证明能够促进经济增长或社会总产出的增加的情形下，政府的存在和介入才是合理的。虽然在古典自由主义之后存在着“市场失灵”和“政府失灵”之争，但总体而言，政府职能的效率逻辑假定，在经济社会的治理中，政府、市场以及社会都是不完美的制度存在，任何制度安排都是有成本的，所以，政府职能的边界是在最低制度成本的点被界定的。但是，如果假定政府失灵的存在，原有的凯恩斯主义国家和福利国家模式则会受到非常巨大的限制，有限国家在效率上而言将是最合理的选择。

从功能逻辑来看，与效率逻辑不同，其基本假设是系统论。在这一体系之中，存在三个子系统：国家、市场领域和社会领域，每个子系统具备特定的功能。同时，每一个子系统会成为其他子系统的输入，又承接其他子系统的输出，在整体上构成一个完整的社会功能系统（阿尔蒙德、小鲍威尔，2007；Levy，1952；Riggs，1964）。这一系统观同时也是一个生态演化模型：类似于生态系统，随着社会环境的变化，每一个子系统会相互适应，最终在整体上可以将社会推向“现代社会”。这一现代社会是以标准的西方发展模式为基础的，但在现代化理论者眼中，这些模式都是“中性”的（Deva，1979）。这种发展模式体现为诸多的政治发展清单，一个宏大的政治发展理论体系。这一体系包括：一个强大的国家官僚主义体系、宪政民主制度安排、市场体系以及市民社会（Esman，1980）。这些清单对应于不同的子系统，并在整体上实现系统内的相互契合，达到现代化的“彼岸”。例如，政治发展过程就是一个政治生活的组织过程，且政治功能与现代西方国家的标准模式是一致的（Pye，1966：37）。但是，随着“国家失败”、制度体系缺失等问题的出现，新的功能主义理论逐渐开始在国家与市场、国家与社会以及国家与基层社区之间寻求新的理论关切，从而构建了一个更为精细的政治经济发展理论架构，为政府的边界构建了功能主义药方。

1.3.2.2 三重逻辑与职能转变

我国政府职能转变的理论逻辑解释了我国政府职能转变研究中的理论预设，支撑了我国政府职能转变各个研究主题的讨论。规范逻辑、效率逻辑以及功能逻辑为我国政府职能转变的历程、特征、面临的困境、动力机制与阻力、我国政府职能转变的未来方向等问题都设定了一系列的“解”。对于这些研究而言，我国政府职能转变的关键就是在这些理论预设的方向上抓住机遇，明晰面临的限制性因素，从而达到三重逻辑所界定的“最优”政府。

三重制度逻辑不仅架构了我国政府职能转变的宏观价值选择和制度结构，而且架构了每一个领域之内政府职能的具体选择。从国家与市场的关系来看，首先，规范性逻辑构建了最基本的权力结构，基于经济权利和个人选择是市场出现的前提条件，所以，产权体系和法治体系也是政府职能的根本。其次，在功能逻辑之下，针对市场可能造成的市场失范，政府的核心职责在于“保护社会”，即提供最基本的社会保障，维护社会公平和社会公正，构建基本的管制制度和规制体系，保证宏观经济秩序和运行的稳定（陆健健、李滨，2014；章文光、王力军，2006）；同时，“建构市场”，促进与市场之间合作体系的构建，以促进经济发展（田国强，2012）。从效率逻辑来看，对于经济治理来说，其核心是在市场失灵和政府失灵之间寻求制度成本的最小化，大部分的市场失灵问题，包括外部性、垄断、基础设施建设、公共物品问题可能都需要政府在一定程度上介入其中（方兴起，2014；张明澍，2014；章文光、王力军，2006）。以此逻辑为基础，在公共服务供给过程中，政府需要理性地运用市场机制以提高公共服务的供给效率（章文光、王力军，2006）。

政府与社会关系也包括三重制度逻辑的支撑，从而界定了政府与市场之间的制度边界。从规范逻辑而言，最为基本的是有关公民权，以及以此为基础，通过自由结社构建的市民社会，其独立性是界定政府职能的基础（左秋明，2013）。从功能逻辑来看，政府与社会之间的功能匹配需要认识到市民社会与政府之间的相互建构的特点。而对于政府而言，其核心职能在于社会建设，这包括社会事业建设（科教文卫等），利用公权力维护社会秩序和社会稳定，同时协调各个利益主体之间的利益关系和社会关系，以及社会组织建设（何艳玲，2013；欧阳兵，2014）。最后，从效率逻辑来看，在给定市场以及政府都有可能存在失灵的情形下，社会性的制度安排可能会成为经济治理和公共服务供给过程中非常重要的补充性因素，所以，政府需要在某些程度上将市场治理职能交给社会组织承担（白永秀、王颂吉，2013），将某些公共服务——特别是社会服务交由社会组织承担。

政府与地方之间的边界关系同样也服从三个理论逻辑的支撑。从规范性逻辑来看，民主和参与价值可以有效支撑地方自治的诉求，在此基础上，放权在规范意义上是对最古老的政治价值的响应。从功能逻辑上而言，在整体的自上而下的发展理念逐渐式微的情形下，政府需要将广泛的发展决策权和经济社会事务的治理权下放给地方政府和社区，并且需要非常深入的社区建设（汪锦军，2014；何艳玲，2013）。从效率逻辑来看，地方社区由于较低的制度成本，在地方公共事务的治理中可以有效地包绕公共服务的外部性，同时，地方社区之间构建的制度性集体行动也是地方公共服务的最优选择。同时，地方政府可以以自身经济环境和经济禀赋选择经济发展战略，所以，将经济发展的诸多制度性权力让渡给地方政府，也是政府职能转变的重要方向（纪志耿、黄婧，2011）。所以，政府需要将地方公共事务治理权下放给地方政府和社区，以促进公共服务供给效率的提高。

表1.3 我国政府职能转变研究的理论迷思：总结

1.3.3 困顿中的理论和事实

综观我国政府职能转变的研究，可以用一句话总结：寻找“圣杯”，寻找我国政府职能转变的“最终解”，这可以被称为理论的“迷思”。这主要包括两个方面：一方面，利用主要来自西方的理论和经验构建理想的政府职能模式，将其视为政府职能转变的方向；另一方面，即便是对政府职能转变影响因素或动力机制的研究，也是为了找到通向“圣杯”的路径——或者基于我国政府职能转变的缺陷，或者基于我国政府职能转变的阻力。但是，这样的研究无论在理论基础还是经验研究方面都存在严重的缺失，导致对于政府职能变迁的解释几乎处于空白的状态。

如前所言，我国政府职能转变研究主要基于三重理论逻辑，但是，这三重理论逻辑从根本上而言都不是理论框架，都具有规范性色彩，其理论基础都面临重重挑战。原则上来说，从规范性逻辑研究政府职能转变的问题是一个政治哲学的问题，本不需要纳入本书对于理论框架的讨论之中，但是，我国针对政府职能转变的研究恰恰在规范性分析和经验性分析之间存在“相互套用”的问题。甚至在自觉或不自觉的情形下，将规范性理论视为在我国政府职能转变的经验性分析之上。如果从思辨性和批判性分析的角度来看，这样的研究是非常有价值的；但是，一旦其陷入经验解释之中，其解释性价值就存在一定的缺陷。

那么，我国政府职能转变的经验性分析框架存在吗？这一问题很难回答。当下，解释我国政府职能转变的理论主要是基于结构功能主义的政治发展理论（陈明明，2001），但是，作为比较政治学理论的组成部分，发展理论由于其“大理论”的特点，导致解释范围具有非确定性。更重要的是，政治发展理论预设的政治发展方向和路径都具有非常明显的价值偏见和规范性的理论预设，致其经验解释力面临重大挑战。并且，如上所言，支撑政府职能转变理论内涵的三重理论逻辑都具有规范性和价值预设的色彩：三者都与自由主义传统有着不可分割的联系，三者都不是来自真正的经验研究。于是，以此为基础的解释性框架也必然是非经验性的、规范的，以及解释力有限的。

这种有限性在根源上来自以政府职能转变的价值预设开始经验分析，从而在理论分析的过程中放弃了对多种影响因素的探寻。例如，如果从效率逻辑研究我国政府职能转变，就会得出这样的结论：公共服务的市场化体现了公共服务供给效率的逻辑，这与西方的政府改革历程具有相似性，所以，我国政府职能转变的历程正是经济效率驱动的。但是，即便在西方国家，政府改革的市场分权也是一个“政治过程”而不是“经济过程”，其影响因素非常多样（Spulber，1997）。如果从功能性逻辑去考量我国政府职能转变过程，就会认为市民社会的兴起导致了政治发展，从而促进了政府职能的变革。但是，对于市民社会的理论基础，以及其在中国的适用性本身就是一个问题（黄宗智，2003；陈福平，2009；肖瑛，2014），利用这一理论解释我国政府职能转变，必将困难重重。总体来看，新自由主义经济学本身并不是一种解释的逻辑，而是一种建构的逻辑。正如现代化理论所预设的那样，新自由主义经济学的分析逻辑在规范性和实证性之间从来都是摇摆不定的。可见，这样的分析在根本上体现着“市场原教旨主义”的色彩。并且，将这种具有“意识形态乌托邦”性质的规范性理论作为解释性框架，无法进行真正的经验分析（卢周来，2004；黄宗智，2007）。

不可能基于零散的、思辨式的以及启发式的研究为基础的政府职能转变研究构建我国政府职能转变的分析框架，不可能从这些以规范逻辑、功能逻辑以及效率逻辑为基础的理论构建解释我国的政府职能转变的历程，而这是对当下我国政府职能转变文献研究所得出的最基本的结论。同样，也很难从有关行政管理体制变革的研究中获得研究框架：非累积性的研究、对要素相对简单地罗列、具有持续性的理论范式的缺乏，导致这些研究也很难建构一个稳定的研究基础。所以，要构建解释我国政府职能转变的研究框架，必须在研究策略、研究方法、理论框架以及研究范式上进行“革命”。

这一革命的核心在于寻找一个新的理论框架。这一理论框架既可以追踪影响政府职能转变的核心因素，又可以对这些因素的影响机制进行分析。所以，这一研究框架绝对不是一个“宏大理论”——也不存在这样的“宏大模型”，而是一个中观层次上可以与历史经验和当下经验进行密切结合的一系列理论模型（米尔斯，2005：49）。其次，这一理论模型需要可以容纳历史经验的分析：既可以解释中国整体政府职能转变历程相对于其他国家历史的特殊性，又可以解释这一特殊性所蕴含的理论逻辑。最后，给定我国政府职能转变整体历程的复杂性，以及不同经济社会事务领域的特殊性，这一理论框架需要对整体历程的复杂性，特定经济社会事务领域之内政府职能转变的特殊性，以及在不同经济社会事务领域的政府职能转变存在差异的原因进行解释。

同时，要解释这一过程，也需要超越特定的理论框架，特别是需要摒弃“宏大理论”的叙述，回到最基本的经验、事件和过程之中，在特定的理论框架和理论逻辑之下，寻求机制性解释。这也契合于当下我国政治学和社会学理论分析路径的“范式转移”：从政治学研究来看，我国政治改革研究需要超越政治发展理论，走向“政策过程理论”和“政治转型理论”，这是中层理论（徐湘林，2004），这被王绍光称为从“取经”和“效仿”走向理论自觉阶段（王绍光，2009；2010）。从社会学来看，我国的发展社会学研究应该“进入市场转型过程的实践层面”，这“意味着我们不能仅仅停留在制度和组织的结构性特征上”，而应该采取一种“实践社会学”路径（孙立平，2002；2008）。这需要打破学科壁垒，深度整合不同学科资源，从静态分析走向动态分析（王金红、黄振辉，2009），同时对西方理论的理论预设和经验边界保持自觉。同样，要打开我国政府职能转变的黑箱，一方面需要构建一个具有连贯性的理论框架；另一方面，也需要在特定的理论框架之内保持理论自觉，超越结构分析，走向“过程-事件”分析，深入政府职能变革的内部机制（罗峰，2011）。