第二节 人口流动加剧农村老龄化的压力
进入工业化社会以来，农村劳动力向城市转移是世界各国的普遍现象。农村劳动力转移推动了工业化和城市化的进程，但也由此引发了大量的社会问题，其中之一便是由于人口流动而加剧的农村人口老龄化问题。
“六普”资料显示，全国有流动人口[9]2.61亿人，其中有约2.26亿人流向城镇，约3497万人流向农村。除去市辖区内人户分离的3996万人，我国流动人口数约为2.21亿人，同“五普”数据相比，流动人口增长了81.03%。在流向城镇的人口中，户籍在城镇的约为5000万人，户籍在农村的约为1.7亿人。[10]
在流动人口中，劳动年龄人口[11]约有2.1亿人，约占80.46%，而在劳动年龄人口中，80后流动人口成为主体，约占总流动人口的42.8%。据预测，在未来30年里还将有3亿多农民流入城镇（财经网，2011）。党的十八大明确提出了“新型城镇化”的概念，2013年中央经济工作会议进一步把“加快城镇化建设速度”列为经济工作六大任务之一，新型城镇化已成为我国新时期的战略。中国社会科学院发布的《中国城市发展报告（2012）》显示，中国仍有2亿多农民需要转移到城镇就业和居住，再加上近年来已经进入城镇但还没有完全市民化的农民，未来全国将有4亿至5亿农民需要在就业、住房、社会保障、生活和消费方式等方面全面实现市民化。
在国家政策推动下，农民工市民化成为新型城镇化的主要内容，从而会加快人口从农村向城市转移的速度。农村劳动力不断向城市大规模转移，使人口老龄化的程度加深，并深刻影响着农村的家庭结构、养老方式和养老观念的变迁。
一 家庭规模和结构逐渐变化
长期以来，计划生育政策导致的出生率大幅度下降，以及农村劳动力不断地向城市转移，使农村的家庭结构趋于集中化、小型化。“六普”数据显示，2010年我国农村家庭平均一户有3.6人，比“五普”时每户3.88人减少0.28人。同时，一人户和二人户所占比例明显提高，三人及以上户所占比例降低（见图1-5）。一代户和二代户所占比例变动较大，2010年我国农村一代户占总家庭户的比例比2000年上升了11.56个百分点，与此同时，二代户所占比例比2000年下降了12.18个百分点（见表1-3）。
图1-5 2000年与2010年我国农村家庭户规模比较
资料来源：《中国统计年鉴2001》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2001c/mulu_d.htm，最后访问日期：2019年4月5日。
表1-3 2000年与2010年我国农村家庭户类别构成比较
造成这些现象的原因主要是农村大规模的青壮年劳动力向城镇流动，常年在外地居住、工作、生活，导致两代人不能居住在一起，空巢老人逐年增加。2000～2010年农村空巢老人的比例由37.9%上升至45.6%，增幅相当明显。其中，农村独居老年人的比例从8.3%上升到10.6%，而城镇的这一比例由7.4%上升到8.6%；农村仅夫妻同住老年人的比例从29.6%上升到35.0%。[12]山东省80岁以上高龄老人182万人，占老年人口的一成多，空巢老人家庭占老年人家庭总数的41.23%，空巢老年人数占老年人总数的34.48%。[13]
随着越来越多的青壮年劳动力涌入城镇，子女不能在父母身边进行生活照料和精神慰藉，长时期的空间距离使父母与子女的情感趋于疏离，传统的父母与子女共同生产生活、互相依靠的生活方式已渐渐消失。积极为农村老年人创造良好的养老保障环境将是我国社会和经济转型过程中不容忽视的责任。
二 传统养老方式弱化
我国自古就有“天下孝为先”的传统美德，对父母的生活照料和精神慰藉是子女义不容辞的责任和义务。孝文化以“哺育”和“反哺”、“孝道”与“承继”构成了一个个人、家庭和家族在“赡养和被赡养”行为上的闭合系统。“要尽孝，子女就必须父母在，不远游，承欢膝下。”（唐均，2009b）而如今随着市场经济的建立，传统的以农耕经济为基础的“孝文化”也受到一定影响。人口流动是市场经济制度下人力资源有效配置的必然结果，子女不再被束缚在土地上，涌入城镇和其他地区，与父母在时间和空间上形成隔离的关系。即使子女定期回家探望父母，在经济上赡养父母，但是老人生活照料和精神慰藉的需求也长期得不到满足。农民收入水平及享受的公共服务状况也制约了家庭养老保障的能力。同时，由于青壮年劳动力的大量外流和土地流转政策的束缚，依靠土地带来的收入已不能满足农民的养老需求。总之，传统的家庭保障和土地保障功能逐渐弱化，需要社会化的养老保障弥补现代化进程中传统养老保障功能的缺失。
三 养老观念发生转变
改革开放以来，在我国经济转轨和社会转型的进程中，农村家庭的养老观念逐渐转变。在过去相对闭塞的时代，老年人因丰富的阅历和社会经验拥有较高的权威和地位，言行举止备受尊敬和重视。随着时代的变迁，人口流动促使宗族、规范等传统约束手段逐步失灵，在现代文明的冲击下，农村老年人的家庭和社会地位面临挑战。一方面，青年人流动性更强，接触到较多的信息资源和不同的地域文化，个体意识更为强烈，在现代快节奏高压力的生活中对老年人的关注度下降。由于生活习惯的影响，青年人更倾向于独立门户，养老意识明显消退。另一方面，农村老人在能够独立的前提下不愿给生活忙碌的子女增添麻烦，为避免生活中的冲突和矛盾，在身体条件允许的情况下更愿意自己住。如果子女因经济原因或地域限制而不能提供老人养老所需，老人也只能被迫接受。
在农村劳动力不断向城市转移的背景下，农村的年轻农民也并不指望子女为自己养老，他们对子女的赡养能力和赡养期望有一定的担忧。因此，农民对社会养老的需求越来越迫切。
综上所述，“我国农村人口老龄化所带来的危机，主要源于两个方面：一是社会变迁的自然进程，二是人口流动所造成的劳动年龄人口与老年人口数量的机械变动”（唐均，2009）。人口的自然变动和机械变动致使农民对农村社会养老保险的建立和完善有急切的现实需求。正因如此，农村社会养老保险制度的发展引起学者们的关注和研究。
我国的农村社会养老保险制度的建立和发展大致经历了两个阶段：第一阶段是由民政部主导的农村社会养老保险制度（以下简称“老农保”）的建立和停滞阶段；第二阶段是由中央政府制定，地方各级人力资源和社会保障部门组织实施的新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）。
老农保制度正式建立于20世纪90年代，结合各地农村养老保险的实践经验，1992年1月，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，标志着老农保制度的实行。老农保制度“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”为原则，实行个人账户完全储备积累制，参保者到60周岁以后开始领取养老金。在政府的强制推动下，到1998年底，全国有2123个县，65%的乡镇开展了老农保工作，投保人数达到8025万人，参保率达22.8%。由于老农保制度本身存在缺陷，实际运行中出现诸多问题。1999年7月，国务院下发的《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》提出，老农保暂停接收新业务，进行清理整顿。随后，各地老农保工作基本处于停滞状态，参保人数逐年减少。到2006年底，老农保的参保人数下降到的5374万人，参保率下降到16.5%。
21世纪之初，面对农村社会养老保险制度的缺失和农民对这项制度的迫切需求，2002年，党的十六大报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”以此为起点，各地区对农村社会养老保险制度进行了有益的探索，形成了具有地方特色的多种制度模式，如北京模式、宝鸡模式、苏州模式等，为新农保制度的诞生奠定了实践性基础。
此后，中央对建立新农保制度的认识逐渐深化，良好的政策环境为新农保的顺利开展奠定了政策基础。2009年9月1日，国务院颁布并实施了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，在全国10%的县市区进行新农保试点，建立起个人缴费、集体补助与政府补贴相结合、基础养老金与个人账户相结合的新农保制度，之后每年逐步扩大试点。以此为标志，各地“新农保”试点工作全面启动。2010年的《政府工作报告》指出：“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23%的县。”2011年的《政府工作报告》提出：“加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县。”2012年的《政府工作报告》则提出“加快完善社会保障体系，今年年底前实现新型农村社会养老保险‘制度全覆盖’”。2012年十八大报告再次提出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”
通过中央的政策推动和地方的积极实践，新农保制度在2012年实现了全覆盖，制度运行较为顺利。截至2011年底，全国有2273个县实施了新农保，新农保参保人数达21100.28万人[14]，中央财政对新农保的补助金额由2009年的10.76亿元增加到2011年的352.06亿元，增长了31.72倍。
按照人力资源和社会保障部要求，截至2013年，全国约半数省份将新农保与城镇居民社会养老保险合并，称为城乡居民社会养老保险，即不再区分城市户籍和农村户籍，只要没有参加城镇职工养老保险，符合参保条件的就可以参加城乡居民养老保险，符合领取条件就可以领取城乡居民养老保险待遇，而且两种户籍缴费、领取待遇的条件和规则相同。各省也同时规定了两种制度的衔接问题。
纵观农村社会养老保险制度的发展历程，其大致经历了老农保制度的诞生、发展和停滞，新农保制度的探索、建立和逐步完善的过程。在此期间，国内外学者对农村社会养老保险制度的发展和改革的各个方面进行了调查和研究，为制度的全面有效运行提供了理论和实践依据。