二、国内外研究现状述评

（一）国内研究

1.关于产业法研究的文献综述

产业竞争力是国家竞争力的重要组成部分，近些年来经济学界研究产业竞争力的越来越多。在法学界，我国已有少数学者开始对产业法进行研究，目前学者对产业法的研究主要围绕产业法的法律地位、结构体系及作用等方面展开。吕忠梅（1996）认为产业属于宏观调控的对象，产业法作为国家调控经济的重要手段，以实现产业协调发展为目标。[1]刘文华、张雪楳（2001）认为产业法属于经济法的重要组成部分。在产业法中，强调的是国家利益和个体利益以及经济效益和环境利益的平衡协调。认为日本产业法曾在克服私有制对资源合理分配的阻碍、保护民族经济与国际资本协调方面发挥过重要作用。产业法追求的目标是国民经济整体的协调发展。[2]赵立新（2004）认为现代经济最大的特点就是生产行为的产业化，产业是国民经济的基本组成单位，产业分工和产业竞争将是经济国际化以后各国经济政策和经济立法的焦点，关乎国民经济健康发展的产业调控立法也将被提到重要位置。经济法应该以产业为轴心，重视产业要素的核心价值，从而使产业立法成为国民经济快速、协调和健康发展的重要法律制度保证。[3]王健（2002）认为在宏观调控法领域，政策与法有着密切的联系，其界限日趋模糊。产业政策法是产业政策的法律表现形式，是宏观调控法的重要组成部分。[4]王先林（2003）认为产业政策法是产业政策的法律化。产业政策法主要由产业布局政策法、产业结构政策法、产业技术政策法等构成。[5]李昌麒（2006）认为我国政府对产业的调节应该从政策之治迈向法律之治，强调运用经济法的方法来规范政府的产业调节行为，产业政策的制定、实施、监督主体应该法律化，产业政策的法律责任应该明晰化。[6]杨俊琴（2004）认为很多发展中国家和地区的经济奇迹都离不开政府对产业发展积极而有效的干预，我国应充分考虑到产业发展在全球化趋势中面临的机遇与挑战，合理确定国民经济主导产业、支柱产业、战略产业与衰退产业，平衡各产业发展比例。与此相应，需要加强产业立法对产业健康发展的制度保障。[7]卢炯星（2004）认为产业调节在国家宏观调控中具有重要的地位，产业调节法是宏观调控法的重要组成部分。推进产业结构优化升级，优化我国产业结构，加强我国产业调节法的理论研究，构建我国产业调节法的法律体系，制定和完善我国的产业调节法具有重要的现实意义。[8]吴宏伟（2005）认为竞争政策和产业政策可以在立法层面上协调于《反垄断法》的适用范围、规制对象和执法机构三个方面。[9]陈历幸（2009）认为在经济不景气背景下，产业结构调整立法具有较强的现实意义。产业结构调整立法应当具有合理、公平、适度、可操作、适时等价值目标，应当促进高新技术的产业化和主导产业的高新技术化，加大对符合循环经济理念的产业的支持，促进能够增加就业的产业的发展，产业结构调整立法刻不容缓。[10]杨紫烜（2010）认为产业政策和产业法的经济基础相同，任务相同，产业政策对产业法具有重要指导作用，而产业法是实现产业政策的重要形式，重要的产业政策一般以产业法的形式表现出来。[11]冯辉（2010）认为产业法与竞争法一直被公认为是经济法内部极其重要的两极。经济法是平衡与协调国民经济发展之法，国家制定和实施的产业法本质上体现的是国家对特定产业的规划、促进和整合，与以维护自由、充分竞争为目标的竞争法之间往往存在冲突，产业法与竞争法的协调应当秉承“共生”理念，共同促进国民经济协调发展。[12]谭金可（2010）认为当前我国产业发展面临着资源短缺与环境污染严重、产业结构不合理等诸多问题与挑战，消除传统模式下产业发展上的问题，探索良性循环的生态产业发展新思路，建立高效、低耗、低污染的产业结构体系，客观上需要现行产业结构法律作出回应。依据生态发展规律，完善产业结构生态化规划和指导制度、产业生态化法律责任制度、产业生态化技术与标准制度、产业生态化激励机制、健全促进产业结构生态共生机制、改善生态不利产业淘汰和转向制度，对于寻求经济发展与生态环境之间的平衡具有重要意义。[13]张士元（2011）认为科学的产业政策应是客观经济规律的反映，产业政策法是特定的经济规律在法律上的反映。产业政策应该法治化，在制度层面明确规定权利、义务，在实施上强化执法者的责任。[14]蒋冬梅、闫翠翠（2011）认为产业法是产业政策规范化、法制化的产物，在整个经济立法体系中，产业法的内容贯穿于宏观经济调控、组织规范协调、市场管理规制、推动科技进步、优化产业地域布局等诸多领域，以实现社会资源优化配置和经济可持续、稳定、健康发展，是经济立法中重要的组成部分。[15]张守文（2011）认为在产业结构方面，目前的立法主要有国务院的法规、指导目录等，在如此重要的领域，立法层级却较低。在区域结构方面，也存在类似的突出问题，对全国经济版图影响深远的区域结构调整，却受政策影响更大，法治化水平相对也更低。对于经济结构的调整，不仅应从经济层面、政策层面予以关注，也需要从法律层面特别是经济法层面加以审视，重视经济法在经济结构调整中的作用。应提高经济结构调整的法治化水平，加强经济立法，提高立法级次和立法质量。[16]宾雪花（2011）认为出于赶超战略的需要，中国的产业政策法律、法规在一定程度上仿效日韩的倾斜式产业政策法，有意识地选择某些产业给予财政、人力、物力支持，有效地帮助、扶持了一定产业的发展。尤其自2009年起陆续出台了纺织业、钢铁业、汽车业、有色金属业等带有产业政策内容的十大重要产业振兴规划，鼓励重组和兼并，实现规模经济效应，应对经济危机，更加重了产业政策与反垄断法的冲突。在此种情境下，应处理好产业政策法和反垄断法的关系，否则，会给国民经济的发展带来不利的影响。[17]赵玉、江游（2012）认为产业是一个国家经济发展的依托，产业政策是国家调控社会经济的立足点和落脚点。因此，加强产业政策法体系的构建，实现国家对产业调控的法治化具有重要的意义。[18]

2.关于钢铁产业问题的文献综述

改革开放以来，我国钢铁产业在量的方面有了很大发展，但粗放式的发展方式带来严重的产能过剩问题，已经严重影响了我国钢铁产业的健康发展。纵观世界工业发展历史，产能过剩是市场经济国家在工业化过程中大多必须面对的重要课题。臧旭恒、裴春霞（2001）以资源配置效率和企业规模等主要指标对我国钢铁产业的集中度进行分析，得出我国钢铁产业集中度较低，同质过度竞争现象严重，提出要消除影响钢铁产业有效集中和产业资源优化配置的体制性障碍，促进钢铁产业资源的整合，提高集中度和整体产业效率。[19]吴印玲、沈化森（2004）认为近些年来我国钢铁产业在量的方面快速扩张的同时，存在着产能过剩、产业结构不合理、产业绩效低、产业结构矛盾加剧，已成为影响我国钢铁产业健康发展的重要原因。要解决好这个矛盾仅仅依赖市场机制是无法解决问题的，必须在尊重市场的基础上，重视经济法律的引导和调控作用，才能促进钢铁产业的健康发展。[20]丁皓（2004）对我国钢铁产业发展存在的产业集中度低、产业布局分散等突出问题进行了分析，认为提高产业集中度是解决其他许多问题的根本。[21]冶金工业经济发展研究中心课题组（2006）认为中国已成为世界上最大的钢铁生产、消费和进口国，但结构性矛盾非常突出，产业集中度低，技术创新能力不强、产品结构不合理、低水平扩张的现象严重。要改变现状，必须以提高我国钢铁产业集中度为突破口，重视政府的引导作用，消除阻碍钢铁企业联合重组的体制性因素。应从财税体制、社会保障体系、产权多元化等方面进行完善。联合重组要兼顾区域内重组和跨地区重组两个方面，并且要考虑与产业布局的优化相结合。[22]

李景云（2006）认为我国钢铁产业集中度低下影响了行业的整体效益和竞争力，通过钢铁企业有效并购整合可以发挥优势钢铁企业的管理和技术优势。淘汰污染严重、能耗高的落后产能，改善产品结构，研发高附加值的钢材产品满足经济发展的需求是钢铁产业规制的重点。[23]陈汉欣（2006）通过对我国钢铁产业的空间布局进行研究，认为我国钢铁产业布局不合理，造成运输成本高昂，应通过产业政策引导合理的空间布局。[24]刘玉、焦兰英（2004）认为地方政府的过度投资是造成产能过剩和集中度低下的主要原因。[25]张爱华（2005）对钢铁产业的集中度进行了国际比较，指出我国钢铁产业集中度低下是造成国际竞争力不强的重要原因。[26]徐康宁、韩剑（2006）对我国钢铁产业生产布局、产品结构、集中度等问题进行了研究，提出当务之急是产业结构优化，否则钢铁产业会陷入更大的困境。[27]欧阳小缨（2004）在对国外产钢大国的钢铁产业集中度进行比较研究的基础上，认为我国的钢铁产业集中度低下，不利于发挥规模经济的效应，与国外发达国家相比存在较大差距，政府在制定产业组织政策时应重视提高我国钢铁产业的集中度，与此同时，也应认识到钢铁产业的集中度与钢铁产业的发展周期所处的阶段相关，也与市场需求的分布状况有关，因此，要辩证地对待钢铁产业集中度。[28]周维富（2005）对我国钢铁产业的布局现状进行了研究，认为我国钢铁产业的许多问题与集中度低、产业布局不合理密切相关，应该提高集中度、优化产业布局。[29]罗蓉（2006）认为中央政府对某些体制改革滞后，因钢铁产业对地方的GDP贡献大，地方政府投资钢铁产业的热情居高不下，导致各地低水平重复建设严重，是钢铁产能过剩的主要原因。[30]上证研究院（2006）认为地方政府在投资领域中在很大程度上代替了市场的选择，使得市场机制难以发挥调节总供给与总需求平衡的作用。[31]黄文（2012）提出提升钢铁产业集中度是中国钢铁企业面临的最大问题。许多钢铁企业在形式上合并为一个大集团，但在实质上并没有真正进行整合，出现“联而不合”的局面是多方面原因造成的，必须进行体制上的改革才能突破难题。[32]闫旭骞（2003）对我国钢铁业的国际竞争力进行了分析，认为我国钢铁产业由于低端产品过剩，只有依靠出口进行消化，低附加值的产品国际竞争力不强，并且易遭反倾销诉讼，应该改变出口钢材产品的结构，向高附加值产品的方向转变。[33]刘望辉（2006）指出我国钢铁业国际竞争力差，需要通过产业结构调整、通过兼并重组提高产业集中度、提高自主创新的能力、研发高附加值的产品等措施来改变我国钢铁产业竞争力低下的现状。[34]

我国钢铁产业存在产业布局不合理、高附加值的产品少，产业集中度低，技术进步增长率低，环境污染严重等问题。李拥军、武森（2008）研究了我国钢铁产业集中度逆集中化现象，认为钢铁产业集中度的提高是个系统工程，应在对我国经济发展对钢材的需求及钢铁产业所处的发展周期、产业面临的国内外环境等方面全面分析的基础上，采取合适的措施进行产业整合，提高规模经济效益。[35]李凯、乔红艳（2008）通过研究中国、日本和美国的钢铁产业发展历程，对此三国同一时期的钢铁产品结构进行了比较，认为我国钢铁产品结构不合理，低端产品过剩，高端产品不足，提出钢铁产品结构的优化是钢铁产业结构优化的关键。[36]张新（2003）通过实证研究提出了“体制因素下的价值转移与再分配”假说，认为有些并购重组发生后未必能够创造更好价值，而在我国并购重组特殊的动机与利益机制下的出现体现了价值利益相关者之间再分配或者转移的过程，此在钢铁行业表现得尤为明显。[37]王利月、张丙宣（2010）认为国内钢铁企业的兼并重组及产业升级问题的关键是政府角色的适时转型和政府治理模式的问题，从根本上说，是政府与市场关系的问题，其根本途径是建立责任、法治的现代政府，和完善政府投资项目责任追究制度。[38]杨捷、邱迪（2010）认为中国钢铁企业在海外投资铁矿石资源的过程中，面临着较大的风险，已成为我国钢铁企业海外投资的重大障碍。政府应有所作为，例如，建立海外风险投资基金，对符合国家产业政策的海外矿产资源投资项目适当扶持，缓解国内钢铁企业的铁矿石压力。[39]周维富（2011）认为我国钢铁工业的污染物排放量和吨钢能耗在一定程度上得到改善，但其主要污染物排放在工业行业中仍靠前，其能源消耗仍占全国总能耗的较大比重，钢铁工业是我国推进节能减排的重点行业。[40]郝雅琦、戴淑芬（2011）认为国产铁矿石在质和量的方面都不能满足我国钢铁产量快速增长的需求，铁矿石长期依赖进口的格局不会改变。为维护大部分钢铁企业的利益，政府应整顿和规范铁矿石进口市场，尽量避免多头对外，哄抬价格，造成“天价”铁矿石的局面。[41]

吴溪淳（2012）认为我国钢铁产能严重过剩，审批制度形同虚设。此外，钢铁产业布局结构不合理，进口铁矿石“东进西运”或“北钢南运”，钢铁业的物流成本高昂，产业的空间布局必须优化。[42]李晓华（2012）认为，我国已进入推进产业转型升级从而破解资源环境约束，提高创新能力和重塑竞争优势的关键时期，淘汰落后产能则是产业转型升级的重要内容和手段。[43]李岭（2013）认为中国钢铁产业安全面临挑战。作为钢铁产业的主要原材料铁矿石受制于人，由于分散进口，进口铁矿石价格一路高涨，原材料的“瓶颈”严重影响我国钢铁产业的健康发展。[44]李伟（2014）认为经济转型升级是现代化进程始终面临的课题，对于产能过剩行业来说尤为紧迫，国内外环境的深刻变化倒逼经济转型升级。

3.关于钢铁产业政策效果的文献研究

在国家针对钢铁产业调控手段频频出台的大背景下，学术界开始出现一些针对钢铁产业政策效果的研究。中国钢铁产业政策始于对产业投资过热问题的治理，针对钢铁产业存在的问题，有关部门出台了一系列的措施。例如，2003年的《关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》；2005年的《钢铁产业发展政策》；2009年的《钢铁产业调整和振兴规划》、《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》、《关于进一步加强原材料工业管理工作的指导意见》；2010年的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》、《贯彻落实国办关于加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整意见的通知》、《钢铁行业生产经营规范条件》　（2012年修订）；2011年的《钢铁工业“十二五”发展规划》等。对政策的效果经济学界及法学界的学者们进行了研究探讨。

王梓、林毅夫（2006）认为中国治理产能结构性过剩的关键在于对地方政府的投资规制。由于地方政府的双重角色，既是政策执行者同时又是政策调控的对象，在现行以GDP为主要指标的政绩考核体系下，钢铁产业由于自身的特性受到地方政府投资的偏好，在此种情况下，中央政策实施效果就很难得到保障。[45]江飞涛、陈伟刚、黄健柏、焦国华（2007）研究了1994年以来旨在防治“产能过剩”的中国钢铁产业政策，认为投资规制不能从根本上治理产能过剩，因为在开放条件下，相关部门难以进行准确的预测和制定符合市场需要的投资规划。[46]

冶金工业规划研究院院长李新创（2008）提出要提高我国钢铁产业的国际竞争力，应该以科学的发展观为指导，以可持续发展为理念，以国际化的视野，大力发展循环经济，促进钢铁产业绿色化，全面优化产业结构，提升我国钢铁产业国际竞争力。[47]江飞涛、曹建海（2009）认为地方政府的投资行为和保护落后产能是造成我国钢铁产业结构性产能过剩的根源之一。地方政府往往通过对其能够支配的土地、信贷等资源发生作用，从而影响产业的投资方向，钢铁产业由于自身的特性，产业关联度大，对当地的GDP贡献大因而成为地方政府的首选。要解决产能过剩问题，应重点规制地方政府的经济行为。[48]万学军、何维达（2010）认为影响我国钢铁产业政策实施效果的主要因素在于钢铁产业政策的制定者中央政府与产业政策的主要实施者地方政府之间在目标方面存在明显的差异，存在激励不相容的问题。中央的淘汰落后产能、促进兼并重组等政策，地方政府受地方经济增长及地方官员个人升迁的影响，很难与中央的目标保持一致，因此很容易出现“上有政策、下有对策”的局面。[49]王建军（2010）认为在市场经济条件下，在钢铁产业整合中市场机制应该发挥基础性的作用，但由于钢铁产业涉及多方利益关系，如果仅仅依靠市场还不能实现产业的有效整合，应该重视政府的引导作用，政府通过制定和出台相关政策为钢铁产业的整合创造良好的市场环境。[50]王立国、张日旭（2010）认为对钢铁产业政策失效的主要原因在于体制性原因，在于中央与地方的博弈，必须进一步深化体制改革。[51]杨婷（2011）提出我国应借鉴美国、日本、欧洲促进钢铁工业低碳技术的发展政策，在促进钢铁工业循环经济的政策方面做出更多的努力。[52]陈剩勇（2013）对1996年以来政府对钢铁产业的调控进行了研究，认为国家的几番调控，不仅未能化解产能过剩，反而逆向催化了钢铁行业产能的扩张和跃进，使钢铁产业陷入更大的困境。他通过对政府调控政策、手段及效用的深入研究，分析了影响政府宏观调控的诸多变量，揭示了产能过剩与调控失效的政治经济逻辑，提出了推进国家制度建设、改进和优化政府宏观调控的对策建议。[53]唐兴春（2013）分析了我国钢铁产业陷入困境的原因，提出我国政府应该在借鉴外国钢铁产业调控的经验基础上，完善我国钢铁产业相关政策法律，提高我国钢铁产业的国际竞争力。[54]蒋荷新、贾琼玲（2013）认为面对钢铁产业的国际贸易摩擦的频发，应完善出口退税政策，重点调控低附加值初级钢铁及半成品为主的钢铁产品出口，通过差别性出口退税政策控制低附加值产品的出口规模，以减少贸易摩擦和优化产品结构。[55]

（二）国外相关研究

国外于20世纪20年代后半期开始对传统钢铁产业转型升级进行研究，当时西方资本主义发达国家的产业结构有了巨大的变化，知识和技术密集型产业发展迅速，在经济发展中的作用越来越凸显。但与此同时，占大比重的钢铁产业不能完全退出市场，于是理论界提出了通过法律政策鼓励运用高新技术对钢铁产业进行改造，实现其生产能力的现代化。

1931年，霍夫曼（Hoffmann）在《工业化阶段和类型》一书中总结了工业化进程中产业升级的规律，并用霍夫曼系数来衡量产业升级。1935年，日本学者赤松提出了著名的雁行理论，在该理论中，他认为领先国与后发展国家之间存在一种梯度的产业传递和吸纳的动态过程，因此形成了在一定时期内的产业循环和连锁型变化机制，促进了后发展国家产业机构向着更高层次转换。1971年，库茨涅兹（Kuznets）在搜集和整理多个国家数据的基础上，总结出影响传统产业升级的因素为国内需求结构、技术水平变量和对外贸易结构。1990年，Porter指出传统产业升级是通过传统产业间的要素转移，使资本和技术密集型产业获得充裕的资源禀赋，在此基础上依托比较优势发展的过程。

PatriCia，O.Brien（1992）在分析日本战后钢铁产业演变历史的基础上，认为日本政府的钢铁产业扶持政策对日本钢铁产业技术结构、产品结构及组织结构有重要的导向作用，有力推动了日本钢铁生产效率的提高并提升了其国际竞争力。[56]

RobertJ.fuller，DonaldF.Stewart（2002）分析了我国钢铁产业的集中度，认为由于集中度低下未能有效地产生规模效益，也不利于产业的节能环保技术的改进，带来能源和其他资源的高消耗及产生严重的环境问题。[57]

AmitChatterjee（2009）研究了印度政府对钢铁产业的管理改革，印度政府在大多数地区废除了钢铁产业的牌照申请制度，大大降低了钢铁产业的进入壁垒，同时放松了外资的进入条件，增加了国内钢铁产业的竞争。印度政府为进一步提升本国钢铁产业的竞争力，从1992年1月起取消了对价格和销售的控制，在更加重视竞争的基础上，充分运用政府的调控手段促进其钢铁产业结构的优化。[58]

Nakamura，ohashi（2008）研究了20世纪五六十年代钢铁产业政策对日本钢铁产业的影响，认为日本政府的钢铁产业扶持政策极大地促进了新技术的推广和扩散，促进了日本钢铁产品的结构优化，大大提升了日本钢铁产业的国际竞争力。[59]

HajimeSato（2009）对亚洲各国钢铁产业发展的状况进行了比较分析，认为主要有四个因素对各国钢铁产业的发展有重大影响，分别是国内钢铁市场需求结构的变化、钢铁生产技术的重大差异、初始投资和规模的大小和政府的产业政策的有效性。相对于日韩等发达国家，中国的钢铁产品结构不合理，附加值低，应通过产业技术政策促进先进技术的引进，增加高档产品的生产，优化钢铁产品结构是当务之急。[60]

Ohashi，Hiroshi（2005）研究了20世纪五六十年代日本钢铁产业在政府出口补贴政策下的发展情况，通过动态估计模型发现，在钢铁产业发展的过程中，政府的出口补贴发挥的作用有限，更多来自于产业技术政策对企业创新的推动作用。[61]

Norgate，T.E.；Jahanshahi，S；Rankin，W.J.（2007）认为钢铁产业污染严重，必须加强环境保护，政府有义务出台更加严厉的环保政策来控制钢铁产业的污染问题。[62]

Lee，Myunghun（2008）认为随着环境约束的增强，钢铁产业作为传统的“高能耗、高污染、高排放”的产业，必须重视节能环保和产业技术政策，推进节能环保技术的创新，并且加强国际合作，环保问题无国界，发达国家应在技术方面给予发展中国家一些帮助。[63]

在产业政策方面，国外学者较早地开始了产业政策的研究，但是长久以来对是否有必要实施产业政策这一问题的认识存在较大的分歧。一种观点认为，产业政策为市场经济条件下政府针对产业采取的相关政策，目标在于进行仅依靠市场作用难以实现的经济结构的调整。相当一段时间以来，新自由主义经济思潮主张充分发挥市场的作用，最大限度也减少国家干预，他们认为推行产业政策脱离实际，不但难以协调，而且容易为不同的利益服务。因而，作为国家干预重要手段的产业政策受到相当程度的冷遇。但近些年来，由于市场放任在很多发展中国家并没有带来预期的经济效果，加强国家干预的观点正在重新抬头。另一种观点认为，产业政策是必要的。1957年筱原三代平提出了“动态比较成本说”，他解释了当时日本经济落后于欧美发达国家的原因在于产业结构完全依靠市场机制，具有后进性，这样不可能改变自己的比较优势。因此，要改变产业的比较优势就需要借助政府的产业政策力量。Amsden（1989）分别研究了日本、韩国等东亚国家的产业政策，强调这些国家在经济发展中取得的成功是产业政策发挥了重要的作用。

综观国内外已有的研究文献，经济学界的研究比较活跃，法学界特别是经济法学界研究得相对较少。对我国钢铁产业面临的问题和困境研究得较多，但研究问题背后深层次原因的较少；从经济学角度研究宏观调控措施的多，从法学角度研究的较少。现有的研究，为笔者的研究提供了良好的基础。本书主要从经济法的视角及产业法的思路进行研究，对我国钢铁产业存在的问题进行深层次的分析，研究在国内和国际的资源环境约束日益严峻的条件下，国家对钢铁行业的规制中如何有效处理好政府与市场的关系、中央与地方的关系、政府规制与社会规制的关系。相对而言，本书的研究视角及思路在钢铁产业现有研究中有一定的新意，对国家规划钢铁产业的未来发展方向及完善钢铁产业的规制有一定的参考价值。