1.1　研究意义

地方政府债券的发行环节是整个地方政府债券市场运行中的首要环节。一般来讲，其内容大致包括前期发行计划的制订和审批、中期的信用评级和增级、后期的招标发行等诸多方面。一般情况下，发行环节的参与方主要包括作为监管者的中央政府、作为发行人的地方政府、负责信用评级和担保的各种金融机构、组织招投标工作的各类承销商以及参与投标的投资者。

本书研究的地方政府债券发行管理制度是指围绕地方政府债券发行各管理环节的制度安排所组成的一个制度体系，主要包括发行审批制度、信用评级制度、投招标制度和其他相关法律法规。该制度体系在整个地方政府债券管理中处于基础性地位，它的特征将深远地影响地方政府债券管理的整体绩效。地方政府债券的发行管理制度，按照中央政府的实际干预程度大致可以划分为行政控制管理模式和市场约束管理模式两大类。中国地方政府债券发行制度具有鲜明的行政控制模式特征，中央政府通过对审批权的控制主导着地方政府债券的发行，对地方政府债券发行的总量、利率、期限、方式以及份额等方面加以诸多限定^[2]。虽然根据2011年10月颁布的《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海、浙江、广东和深圳四省份被允许自行发债。2014年，自行发债进一步转变为自发自还，试点的省份扩大为10个。但自发自还的10个省份仍按照中央政府安排的发债限额、债券期限以及发行方式进行债券发行工作，因此，发债仍处于行政控制管理模式之下^[3]。

在经济危机时期，这种模式保障了2009年2000亿元地方经济建设资金的筹集，但也暴露出了一系列问题。首先，审批限制过多，造成发行总量较小、债券品种较少，作为理论上发行主体的地方政府并未体现出过高的热情，在筹集经济建设资金方面仍依赖于已有的融资渠道。其次，由于投资收益较小、产品结构单一、信息成本较高等实际问题的存在，大部分机构投资者和一般投资者对地方公债望而却步，没有进入地方公债市场。最后，受限于难以扩大的市场规模，中央政府作为地方政府债券制度的主要设计者和推动者，亦无法通过地方政府债券的发行达到规范地方政府融资、推动分税制改革进程的目的。可以认为，地方政府债券市场的主要参与方都存在推动地方政府债券发行管理制度变迁的期望和意愿，它们之间的多方博弈将决定中国地方政府债券发行管理制度改革的方向和进程。研究地方政府债券发行管理制度的现实意义如下。

第一，探寻指导中国地方政府债券发行管理制度研究和改革的理论基础。关于中国地方政府债券的理论研究已有二十余年历史，研究成果基本集中于制度设计领域。2009年的《2009年地方政府债券预算管理办法》颁布后，中国地方政府债券管理制度得以正式确立。因此，关于中国地方政府债券发行管理制度的研究还需要进一步加深层次与拓宽内容。本书将在深入研究国内外相关地方政府债券发行管理理论的基础上，提出中国地方政府债券发行管理制度研究的理论框架，为中国地方政府债券发行管理制度改革提供必要的理论支持。

第二，客观、全面地评估目前中国地方政府债券发行管理制度的实际绩效。中国地方政府债券发行管理制度的改革，需要建立在对其实际绩效进行客观、全面评估的研究基础之上。由于在同一发行管理制度体系下，发行市场上不同利益主体所得到的实际利益存在差别，而概括性的评述会模糊各个利益主体的得与失，会影响对制度绩效的客观评价，更无助于对于制度变迁做出富有预见性的判断。因此，本书将依据中国地方政府债券发行市场中所固有的各种状态分解发行管理制度整体绩效，研究各个利益主体的具体利益得失，以期为中国地方政府债券发行管理制度改革提供充足的客观依据。

第三，对于中国地方公债发行中的各个环节的管理提出合理化建议。在严格的行政控制管理模式下，地方公债发行在发行审批、信用评级和招标发行等具体环节往往缺乏细致和严谨的制度安排。本书将蒙代尔世代交叠模型、混合规划法和静态贝叶斯博弈模型等现代经济学研究方法引入关于上述管理环节的研究之中，为科学改进中国地方公债发行管理制度提供合理化的政策建议，使之达到发行市场资源配置的最优化。

第四，在中国现阶段的财政体制框架下，依据中国财政制度变迁渐进式的路径依赖，明确提出关于地方政府债券发行管理制度改革的指导思想、具体措施和落实步骤，以期通过中国地方政府债券发行管理制度的改良和完善，逐步实现地方政府债券市场中各个参与方的潜在利益，从源头做好中国地方政府债券管理制度体系的构建。本书的根本目的在于抛砖引玉，为中国地方政府债券发行管理制度的相关研究提供可资借鉴的研究框架和分析方法，希望研究结论可以有助于中国地方政府债券发行管理制度的发展和完善，促使地方政府债券的发行切实起到支持地方基础设施建设和经济发展、落实地方政府应有财权、推进分税制改革和完善地方公共财政体系建设的作用。