二、第三方支付机构的法律定位——货币转移服务商

首先，美国监管者认为第三方支付机构并不是传统上的银行类存款机构。以PayPal为例，按照PayPal的用户协议约定，“PayPal会将您的资金存入与其公司资金分开的汇总账户中，并且不会将您的资金用于运营开支或任何其他公司支出”^[3]。也就是说，PayPal以其自己的名义将用户资金汇总存放于有联邦存款保险覆盖的银行金融机构中，并且不使用这些资金进行贷款或其他业务。联邦存款保险公司（FDIC）据此认为，PayPal“不实际操作或者持有用户账户中的资金”，因此不具备银行的特征，由此认为PayPal不能在FDIC作为存款机构进行投保。^[4]第三方支付机构不受挤提风险的影响也是否决其银行地位或者说使其不受类银行监管的重要因素。FDIC在银行监管者中是定义银行类金融机构范围的权威，因此本文采纳 FDIC 的结论，不对第三方支付机构是否属于银行作进一步的讨论。

第三方支付机构在美国法上一般被界定为货币转移服务商（Money Transmitters），应遵守货币转移服务商相关法律制度，并受到各州货币监管者的监管。所谓的货币转移服务，一般指的是“出售或者发行支付工具、储值卡或者以提供转移服务为目的接受货币或者货币价值。”^[5]这个定义乍看上去与第三方支付机构的业务模式并不完全符合，实际上，大多数州的货币转移服务法在最初制定时也确实不是针对第三方支付或者说网络支付业务的。

货币转移服务法律制度，最初适用于提供旅行支票服务或者汇票服务的非金融机构，^[6]这些机构接受客户支付的货币资金，并且向客户开具旅行支票或者汇票，收款人或者客户自己可以持支票或者汇票至服务商的网点提取相应的资金。此类业务是银行票据业务的一部分，但是由于支付机构不从事银行的其他业务特别是信贷业务，要求其接受银行监管不切实际，因此各州监管者专门就此制定了货币转移服务法律来规范这类货币服务机构。20世纪90年代末期，另一种支付体系进入了监管者的视野——储值卡。礼品卡或者商场卡等储值卡的发行者以一定的价格向消费者出售储值卡，消费者可以持卡在特定的商店或者商场内进行消费，由出售储值卡的经营者向商户直接付款，并在消费者的储值账户中贷记相应的金额。与旅行支票服务类似的是，消费者都必须在经营者处预先存入一定的资金，之后持经营者出具的凭证可以赎回资金或者指令经营者将资金支付给收款人（票据收款人或者接受消费的商户）。基于行为类型的相似性，自1998年开始，各州纷纷修改其货币转移服务法律，将储值卡等电子支付产品纳入货币转移服务体系。票据服务和储值卡服务正是立法者在上述定义中写入“以提供转移服务为目的接受货币或者货币价值”和“出售或者发行支付工具、储值卡”时所想象的模板。

自1998年PayPal设立以来，第三方网络支付服务作为一种新的、蓬勃发展的支付方式出现在市场上。刚刚修改了法律将储值卡等电子支付产品纳入货币转移服务体系的监管者发现，新的网络支付业务在核心模式上与票据服务和储值卡服务非常相似：用户需要在第三方支付机构预先存入款项，之后可以通过指令将款项支付给收款人或者取出，符合“以提供转移服务为目的接受货币或者货币价值”的定义，因此也应接受其他非银行支付工具发行者相同的监管，^[7]属于货币转移服务的范围。

货币转移服务商实际上包括所有接受并且控制消费者预存款项以备支付的支付系统。2007年美国财政部下属的金融犯罪执法网络（Financial Crimes Enforcement Network，简称FinCEN）在处理货币转移服务商的反洗钱义务的相关细则中明确了这一点，将货币转移服务商定义为“任何将接受货币或者以货币表示的资金并将货币、资金或者其价值通过金融机构转移出去作为一项营业的人”，^[8]明确了货币转移服务商预先接受客户资金的特点，并指出提供资金结算服务而不经手客户资金的机构不属于货币转移服务商。举例而言，中国银联就不属于货币转移服务商。另外需要注意的是，存款类金融机构如银行并不属于货币转移服务商的范畴，虽然这些机构也符合FinCEN的定义，但是由于银行接受其他更严格的监管约束标准，所以货币转移服务法律制度并不适用于它们。

相比之下，我国的《非金融机构支付服务管理办法》对支付机构的定义似乎更宽泛一些，按照该办法第3条，从事非金融机构支付服务的机构就是支付机构。该办法第2条则采取列举的方式定义了支付服务的范围，包括：（1）网络支付；（2）预付卡发行与受理；（3）银行卡收单；（4）中国人民银行确定的其他业务。该定义并没有明确转移服务提供商预先接受并控制客户资金的核心特点，因此将银行卡收单等业务也纳入了定义范围内，也就是说中国银联因为从事网络支付和银行卡收单业务，在我国也属于支付机构。

由于货币转移服务提供商预先接受并控制客户资金的核心特点，美国监管者对此类机构的监管核心为消费者保护，即确保消费者的资金安全。无论是票据服务机构、储值卡发行者还是第三方支付机构，它们的消费者面临的核心风险都是一致的，^[9]因此受到的监管也应当是一致的。下文我们将以消费者保护为核心介绍货币转移服务商的监管规则，由于监管核心是消费者保护而非风险控制与审慎经营，相关监管规则与银行监管差异颇大。