二、国际特殊经济园区比较研究

（一）发展历程

国际特殊经济园区已经存在了400多年，其演进先后经历了自由港、自由贸易区（Free Trade Zone），到出口加工区（Export Processing Zones），再到科学化、综合化的三个发展阶段。

一般来讲，1228年法国马赛港自由贸易区被认为是世界上最早的特殊经济园区。世界上第一个官方命名的经济特区是意大利政府为了发展跨国贸易，于1547年在热那亚建立的雷格亨自由港。此后，随着资本主义的发展和全球贸易的扩大，经济全球化起步较早的一些欧洲国家纷纷建立自由港或自由贸易区。在此之后，这类特殊经济园区逐步扩展到世界其他地区，如日本冲绳自由贸易区、英国南安普敦自由港、德国的汉堡自由港。

20世纪四五十年代，西欧为适应国际经济形势的变化和承接美国产业转移，设立了出口加工区的新形态。1959年爱尔兰香农（Shannon）建立的混合经济特区被认为是世界上第一个出口加工区。当年，由于远程喷气式飞机的发展，香农（Shannon）机场作为国际航空加油站的作用消失，为解决失业问题，爱尔兰政府在香农机场附近建立了出口加工区，联合国工业发展组织则倡议这种出口导向工业化战略的“工业区和自由港结合体”在世界范围内推广（《香农发展报告》，2011）。20世纪60年代中期开始，各国为应对内向型经济和贸易保护型经济造成的经济衰退，包括东亚、东南亚、拉丁美洲和撒哈拉以南非洲在内的其他世界区域的发展中国家开始建设自己早期的出口加工区。20世纪80年代，特殊经济园区在全世界范围内呈爆炸式增长，同时私营机构参与特殊经济园区建设的数量也呈大幅度增长的态势。

20世纪70年代末，新科技革命的兴起在很大程度上改变了世界的经济结构，也是世界特殊经济园区向科学化、综合化和跨国化发展的时期。1951年建立的美国斯坦福研究园（Stanford Research Park），后发展成为闻名于世的“硅谷”（Silicon Valley），是科技性经济特区的始祖。随着科技革命浪潮席卷全球，各类科技性特殊经济园区在世界范围内得到蓬勃发展，如日本的筑波（Tsukuba）、新加坡的肯特岗（Kent Ridge）、韩国的大德（Daedeok）、印度的班加罗尔（Bangalore）等。与此同时，国际特殊经济园区的另一种重要形式——综合性特殊经济园区也在许多国家和地区涌现，其经营内容从商品的生产扩张到商品的研制，生产结构从劳动密集型向资金、技术和知识密集型调整。创办较早的综合性特殊经济园区有新加坡裕廊（Jurong）工业区、巴西玛瑙斯（Manaus）自由贸易区、印度尼西亚巴淡岛（Batam）自由贸易区。

纵观世界特殊经济园区的演进过程，可以看出以下规律：一是特殊经济园区的演进过程伴随着国际经济发展和一体化的过程，它与国际经济形势的变化和世界经济结构的变化密切相关，其功能与形态不断随着经济全球化的发展和深化发生新的变化；二是不同背景条件下设立的特殊经济园区存在一定的差异，但它们都属于实施特殊政策和适用于特定区域的经济特区与经济全球化载体，其目的都在于为发展国际贸易和经济合作营造良好的运作环境，以促进商品和各种生产要素的国际流动；三是各国的特殊经济园区的定位和发展战略与该国参与全球经济一体化程度密切相关；四是特殊经济园区是否可以持续发展，在于其能否满足世界经济发展、全球经济一体化深化进程所提出的客观要求。

（二）主要类型

伴随着世界特殊经济园区的发展与演进，各国制定了各种产业区域开发政策，建立了名目繁多的特殊经济园区，如免税区、出口加工区、自由贸易区、工商业区、工业园、工业村、工业团地、科学园、技术园、研究园、技术城、经济技术开发区、高新技术产业开发区、生态工业园区、创意产业园区等。由于各国国情和发展阶段不同，各自所设立园区的种类和名称也不同，呈现出多种多样的发展形式。

根据世界银行2011年的数据统计，全球已经在6大洲、93个国家共建设了3115个特殊经济园区。其中，美洲有23个国家，亚洲和大洋洲有19个国家，中东和北非有12个国家，西欧有15个国家，中欧和东欧有10个国家，以及撒哈拉以南非洲14个国家均已建设特殊经济园区。同时，世界银行根据国际特殊经济园区的演进与功能，将其定义为六个大类，包括自由贸易区、出口加工区、工商业园区、工业园区、自由港、专业园区。同时，世界银行（2008）指出，这六种不同类型的园区在不同国家地区由于不同的政策与定义，不一定符合或者有资格成为特殊经济园区。这也是为什么全球不同的研究对特殊经济园区的分类与定义会有大幅度差异的原因。

一般来讲，在国际范围内，特殊经济园区的普通形态主要包括自由区、出口加工区、工业园区、科技园区与现代服务业园区。

1．自由区（Free Zone）

根据《京都公约》对自由区的定义，自由区是指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被认为在“关境”以外，免于实施惯常的海关监管制度。按照主权国家规定能够进出口的商品，均可进入区内，外国商品进入区内免交关税，也不办理海关手续。商品进区后，可以进行储存、加工等，海关不予监督和管制。进区的商品运入自由区所在国其他地区，则需办理报关手续，缴纳进口关税。

世界各国的自由区一般设立于海港、机场等港口或临港区域，以及其他重大交通节点区域，以对外贸易功能为主，也发展出口导向的加工业和工商业、金融业、旅游和其他服务业。因此，发展成熟的自由区普遍拥有自由贸易、出口加工、交通枢纽、城市生活等复合功能。例如，自由港区过去多用于转口贸易和过境贸易，现在则转向贸易、出口加工、旅游、商业等多元化发展，使自由港由原来单纯的贸易港演变为综合发展的港口城市，其中的代表有中国香港和新加坡。

自由区在各国拥有不同的功能表现形式，如自由贸易园区（Free Trade Zone）、自由港区（Free Port，又称自由口岸）、自由边境区（Free Perimeter）、过境区（Transit Zone）、保税仓库区（Bonded Warehouse）等，如表1-4所示。其中，自由贸易园区、自由港区是自由区的常见表现形态。一般而言，自由贸易园区和自由港区的规划面积基本在1~2平方千米以内，而绝大多数自由区规划面积不超过5平方千米，极少数会超过10平方千米。

2．出口加工区（Export Processing Zone）

出口加工区是指某一国家或地区为实行“出口导向”战略，吸引外商直接投资，发展在国际上具有竞争力的出口加工工业的特殊区域，以实现扩大对外贸易、开拓国际市场、发展外向型经济的目标，其产品的全部或大部分供出口，一般禁止内销。在出口加工区内，外商投资企业可免税或减税进口加工制造所需的设备、原料辅料、元件、半成品和零配件；生产的产品可免税或减税全部出口；对企业实行较低的国内企业所得税，并规定投产后在一定年限内完全免征或减征；所获利润可自由汇出国外；向企业提供完善的基础设施以及收费低廉的水、电及仓库设施等。

出口加工区（又称加工出口区）由自由区发展而来，始于20世纪50年代（爱尔兰1956年设立的香农国际机场出口加工区），是世界上应用最广泛的特殊经济园区形式之一，特别是发展中国家纷纷以出口加工区为平台来引进外资和技术，推动本国工业化进程和经济起飞。20世纪60年代以来，出口加工区在亚洲、南美洲的发展中国家迅速兴起。

出口加工区一般选址于经济相对发达、交通运输和对外贸易便利、劳动力资源充足、城市发展基础较好的地区，多设于沿海港口、机场或国家边境附近。

出口加工区的特色功能在于加工贸易，即将引进外资、技术与出口加工结合起来，提供发展工业所必需的基础设施，包括工业用厂房、电力及排污设施等。近年来，由于自由贸易园区日益重视发展加工制造业，而出口加工区除发展加工贸易以外，日益注重新兴制造业、国际贸易、现代物流等多元化发展，因此自由贸易园区与出口加工区之间的差别也逐步缩小。

3．工业园区（Industrial Zone）

工业园区是一个国家或区域的政府根据自身工业化战略要求，通过划出一块特定区域，聚集各种生产要素，建立工业集群，突出产业特色，提高产业链协作强度，使之成为适应市场竞争和产业升级的现代化生产基地。工业园区往往实行一些有别于区外的激励政策（如有竞争力的地价、财政税收优惠、人才引进政策、一站式投资服务措施等），但绝大多数不需要海关特殊监管。与出口加工区、保税区类似，工业园区提供发展工业所必需的基础设施，包括工业用厂房、电力及排污设施等。

工业园区是发展中国家推动工业化进程所普遍采取的特殊经济园区形式。工业园区的主导功能是生产制造，也包含一定的科技创新与必需的配套服务功能。区内既鼓励发展出口导向型工业，也鼓励发展进口替代型工业；既鼓励引进外资，也鼓励做大做强本地资本和经济组织。与一般工业区（Industry Area）相比，工业园区具有以下特色：

•具有明确的规划范围和清晰的发展计划；

•拥有更加特殊的政策与法律；

•拥有规范统一的管理机构组织来协调推进园区开发、建设、招商和服务；

•市政基础设施和配套设施更加完善；

•对地区经济发展的贡献更大。

工业园区的规划面积一般比自由贸易园区、出口加工区、保税区等类型的特殊经济园区更大，少则为5~10平方千米以内，多则可达数十乃至上百平方千米。

4．科技园区（Technology Park）

科技园区（Technology Park）又称科学园区，是一个国家或地区为了实现产业结构提升和促进高科技产业发展而在本国境内划出的区域，鼓励引进国外先进技术、研究机构和人才，以新兴工业产品研究和开发、高科技产品生产为主要内容，享受由国家最高行政权力机构、国家科技或工业主管部门出台的创新激励、人才激励、税收激励等支持政策。科技园区往往是国家产业升级战略的重要支点，通过技术引进、消化、吸收和再创新，实现本国科技人才、工业竞争力和创新能力的提升。

科技园区的主导功能是推进科技创新和新兴产业发展，重视发展为之配套的生产服务业，完善必要的城市配套设施和服务。世界科技园区的发展经历了从20世纪50年代自发形成，到80年代蓬勃发展的过程，迄今为止已形成各种形式不同、名称各异的科技型园区，如表1-5所示。科学园区多数紧邻城市、大学、产业区而设立，规划面积一般为5~20平方千米。除了单独设立，工业园区内的企业创新能力和高新技术产业发展到一定规模和水平后，还可以逐步升级为科技园区。

5．现代服务业园区

专业化的现代服务业园区往往会在一个国家进入工业化进程中期阶段后大量出现，是国家加快工业化带动城市化、优化二、三产业比例的重要战略举措。现代服务业园区以生产性服务和城市生活性服务功能为主导，享受服务业利用外资和投资促进优惠政策，包括商贸物流园区、服务外包园区、创意设计园区、互联网产业园区等多种形式。

一般而言，现代服务业园区（专业化园区）可以从工业园区中孵化出来，如今的现代服务业园区多采取新设方式，多数设立于城市中心或次中心区域，有的设立于规划的工业集聚片区中，规划面积一般为1~3平方千米。

（三）模式对比

国内外各类特殊经济功能园区设立初衷相近，但具体形态与发展模式不一，尤其是在法律法规体系、投资开发模式和管理运营模式三个方面差异最大。

1．法律法规体系：国家立法vs地方立法

目前，国际上对园区的立法主要有两种模式，一种是由国家最高立法机构统一制定特殊经济功能区基本法，并配套出台适用的法律法规，另一种是由园区所在区域的地方立法机构或政府制定适用本区域的园区法律法规。从美国、新加坡、韩国等国家和地区的实践来看，采用第一种模式更为普遍。例如，美国和新加坡先后在1934年和1969年颁布了各自的《自由贸易区法案》，作为国家设立自由贸易园区的根本依据；韩国在1970年、1999年分别颁布了《韩国自由出口区设置管理条例》和《为推动国际物流基地之关税自由区指定与营运相关法》，指导韩国保税加工区（注：现改称为关税自由区）的设立，2003年又颁布《关于经济自由区的指定及运营的法律案》，作为设立经济自由区的法律依据。中国台湾地区的各类特殊功能经济区，如加工出口区、科技工业园、自由贸易港区等也遵循“立法先行”的原则，分别颁布有《加工出口区设置管理条例》《科学工业园区设置管理条例》《自由贸易港区设置条例》作为法律保障。

然而，与国际惯例不同的是，我国各类特殊经济功能区基本上都没有形成一个全国层面的、统一的法律法规环境。虽然各类园区所在省（市）人大或政府都制定了有关该类园区的管理条例、管理办法，省地方法规已经是园区最高等级的规范性法律文件，效力级别相对较低，与现行其他法律法规冲突时，容易失去法律效应，导致园区管理职能与行政执法主体资格不清晰，所受权利落实困难，影响园区的可持续发展前景。在特殊经济功能区战略启动之初，首先在国家层面制定颁布一套完善的法律法规，详细规定园区享受的特殊政策、投资者权利和义务，以及选址、开发、管理、运作等方面的流程，促进园区规范有序发展，是国际领先园区在建设法治环境方面的成功经验。我国应积极学习国际园区国家立法模式，弥补我国现行园区地方立法的欠缺。

2．投资开发模式：公私合营vs政府主体

世界上最早的各类特殊经济功能区基本上都由政府直接出资建设及管理。然而，经过多年发展，私营开发商所有、开发及运营的园区在国际上越来越受青睐。最早的私营园区出现在20世纪80年代的中北美洲和加勒比地区，随后，东南亚地区在20世纪90年代也先后出现了一些私营园区。随着时间推移，越来越多的国际园区开始采取各种类型的公私合作模式（Private Public Partnership）来进行园区开发，取得了不错的效果。表1-6展示了若干国际园区的PPP模式。

与国际上私营园区的流行不同，由于我国的园区基本为政府所有，大多采用以政府投资为主导的投资开发方式。在园区开发初期，政府财政资本金匮乏，则往往采用“四部曲”开发本金筹措办法。第一步依靠有限的商业贷款，承担高利率，走出了借贷开发之路。开发公司以零资本金、零负债建立财务账户，以贷款数量决定起步开发土地面积。第二步滚动开发，用借贷开发的土地转让收入和自身财政收入再投入的方式进行土地扩张。第三步合作开发，即土地升值以后，引进外资共同开发土地。第四步社会融资开发，如利用资本市场，发行股票筹资开发土地。我国以政府为主体的开发模式在早期较好地调动了地方政府的积极性，促进了我国工业化的快速发展，但近年来也面临着新的问题和挑战，如地方政府财政压力过大、土地分散出让集约化水平不高、企业各自划片建设厂区导致配套难以组织、政府招商压力过大等。对此，应积极学习借鉴国际上园区多元主体开发方式，探索BOT，BOOT，BOO等多种PPP园区开发模式，充分调动和利用市场资源，促进新一代园区的开发建设。

3．管理体制：多元化管理vs政府管理

随着时代发展及功能创新，国际上的园区管理模式大致可以分为以下五种：

一是政府直接管理，即由政府专门设立的管理结构管理园区。政府直接管理的优势是能最大程度地体现和发挥政府多部门的协调作用，劣势则是行政干预过多或许会导致园区管理效率较低，对企业的正常经营造成影响。

二是政府指导管理，即政府不直接参与园区管理，但通过间接措施对园区管理进行方向性指导。该种管理模式主要应用于科技园区，这样有利于发挥政府和市场主体两方的效用，但也容易造成管理各方的权责不清、职能不明的情况，容易产生利益冲突。

三是大学、科研机构管理，一般应用于设立在学校和科研院所附近的科技园区。这种管理方法能够最大限度地调动大学和科研院所的人才资源和技术资源，有助于科技成果的快速转化。

四是企业管理，一般运用于私营园区，由开发商全权负责园区的开发建设、管理运营，甚至承担部分政府职能。该种管理方式能够有效利用市场资源，通过市场化管理经营手段，提高资源利用效率，在市场发育成熟的发达国家较为常见。

五是基金会（协会）管理，即由政府、企业、银行、大学、科研院所等多种社会机构组成的基金会负责园区的管理。该种管理方式能够通过资金媒介，在园区管理中体现各方意志，做到权责统一，但容易造成各方利益诉求不统一、协调难度大等问题。

部分国家和地区园区管理模式及典型园区代表如表1-7所示。

与国际经验不同，我国的园区管理模式绝大多数采用政府派出机构的方式，但也有少数开发区借鉴国际经验并结合自身现实条件，探索政府领导下的企业化开发管理模式，或采用行政区管理。还有一些工业园区学习借鉴新加坡、中国香港的经验，探索政府授权的法定机构管理模式，如表1-8所示。然而总体来看，我国园区管理的四种模式均未能脱离政府为主体的根本逻辑，且管委会模式依然是主流。管理模式的特点在很大程度上决定着投资环境的特点，当前，伴随着我国政府职能的全面转型，园区管理也必须朝着符合产业发展需要的方向转变升级。积极吸纳国际园区管理先进经验中适用于我国国情的管理办法，理顺政府与市场的关系，有效降低成本，提高投资服务效率，将是我国园区管理未来的方向。

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(1)　世界上公认最早的自由港是意大利热那亚（Genova）湾的雷格亨（Leghoyh）港。

(2)　特殊经济园区的定义可分为广义和狭义两种：广义的特殊经济园区是指为达到一定的经济目的，由政府主导，在特定区域内设立，实行有别于主权国家或地区的特殊政策的经济功能区。狭义的特殊经济园区是指一个国家或地区，在对外经济技术贸易或地区经济开发活动中，在一定区域内采取较境内其他地区更加开放自由的政策，实行诸如减免关税、金融支持、简化审批程序等一系列的特殊政策，并由政府或其他法人组织承担初期开发任务，完善基础设施，建立服务管理机构，创造有利于国内外投资者的投资环境，以达到吸引投资、促进国际贸易和区域经济发展之目的，而设定的特殊经济园区域。

(3)　中国特殊经济园区主要类别与典型案例见附录。

(4)　国际特殊经济园区典型案例见附录。案例包括新加坡裕廊工业区、迪拜杰贝阿里自由区、德国汉堡自由港区。