第二节
“新常态”下的宏观调控
一、“新常态”下宏观经济失衡的新特点
(一)“择机退出”后我国宏观经济失衡的新问题
自2010年10月,我国政府公布从全面反危机的扩张政策退出后,宏观经济运行具有了一系列新特点,形成了“新常态”[1]。
从总供给方面看,进入上中等收入发展阶段(我国按人均国民收入水平计,据世界银行的最新划分标准,自2010年起进入世界上中等收入阶段)。[2]突出的特点之一在于国民经济中各要素成本迅速上升,包括劳动力成本、原材料和能源价格、土地价格、环境保护成本等都进入加速上升期,这就要求要素效率加快提升,要求经济增长方式实现从主要依靠要素投入量的扩大向主要依靠要素效率提高的方向转变,否则,短期难以实现均衡,长期难以实现可持续。突出特点之二在于技术进步的成本显著增大,要求技术进步的方式加快转变,以往的学习型技术进步的空间越来越小,通常所说的“后发优势”日益减弱。在较为落后的阶段中,与先进技术差距大,学习和模仿的空间也大,而且学习和模仿的技术进步方式相对而言成本低、风险小、时间短,使技术进步往往严重依赖学习和模仿,而自主创新的作用不突出。随着我国经济技术的进步,与先进技术间的差距逐渐缩小,学习模仿型为主的技术进步方式必须逐渐转向自主创新为主的技术进步,技术进步的成本必然相应上升。
从总需求方面看,进入上中等收入发展阶段,突出特点之一在于投资收益率下降的趋势日益明显,相对于低收入和下中等收入发展阶段,市场需求膨胀,投资回报率相对较高,有利可图的市场机会丰富。随着社会经济的成长,投资需求逐渐疲软,相对市场竞争标准而言,有利可图的投资机会不足,特别是在长期忽视人力资本积累的条件下,在经济发展水平逐渐提高、居民储蓄不断扩大,进而物质资本存量不断增长的同时,人力资本积累不足,国民经济中的自主研发和创新能力不足,加之学习和模仿先进技术的空间变小,学习和模仿的技术进步方式的成本越来越高,好的投资机会越来越难以创造,投资收益率的提高面临严重的挑战,银行及金融市场上的资本难以找到有效投资机会。盲目扩大投资,只能加剧重复投资,进而形成经济泡沫。在这种条件下,便会出现长期性的投资需求不足。尽管在我国可以通过政府投资弥补市场力量的不足,但过度依赖政府投资,一方面,在创新力不足的条件下会形成大量的低水平的扩张,加剧产能过剩;另一方面,在长期中也是不可持续的。突出特点之二在于外需拉动增长的动力会严重下降。在低收入和下中等收入发展阶段,要素成本低,尽管技术水平不高但在国际市场上仍具有成本上的竞争优势,出口导向成为突出的增长动力。我国改革开放以来相当长的时期中出口需求增长强劲,统计显示,但凡我国经济增长率超过10%的年份,出口需求增长大都超过20%,净出口对经济增长的贡献显著,出口占我国GDP的比重高达35%。进入上中等收入发展阶段,一方面要素成本大幅度上升,把低成本作为核心竞争力已不再可能;另一方面,伴随我国成为世界第二大经济体(2010年),出口规模仍居高不下,世界市场也难以消化,特别是当世界经济出现周期性危机时,出口导向型的增长方式更难以为继,2012年和2013年连续两年,我国经济中净出口对于增长的贡献均为负值,2014年虽然转为正值(2.3万亿人民币),但占GDP的比重很小,仅为3.6%,这种格局预计近年难以根本扭转,我国经济增长主要依靠内需拉动已成定局。
(二)“新常态”经济条件下,宏观经济失衡形成新特点
第一,“滞胀”出现的可能性增大,通货膨胀和经济“下行”双重风险并存将成为较长时期内的现象。
就经济“下行”而言,实际经济增长率较前一时期会下降,改革开放三十多年来,我国经济增长率年均在9.5%以上,进入21世纪后到世界金融危机发生之前,年均增长率超过10%。进入现阶段,由于生产要素成本上升和技术进步率下滑,经济增长会受到供给方面的紧缩;同时,由于需求紧缩,尤其是投资需求的增长和出口增长乏力,经济增长将面临需求紧缩,经济增长速度趋向回落,2012年和2013年的增长率均为7.7%,2014年实际增长速度则继续下降至7.4%。尽管我国现阶段的潜在增长率是否已进入下降期存有争议,但实际增长率相对于前一时期有所下降,且下降的状态逐渐趋稳,难以重回以往近10%甚至高于10%的增长状态,已经是不争的事实。
就通货膨胀而言,潜在的通货膨胀压力较大,虽然CPI的上涨幅度从2012年以来都在3%之内,有时甚至低于2%,但现阶段通货膨胀成因有新特点。一是随着时间的推移及经济逐渐复苏,为应对2008年金融危机的冲击,我国采取了更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策,为刺激需求保证增长,向国民经济中注入的大量货币对CPI的拉动作用会逐渐释放,形成严重的滞后性的需求垃上的通货膨胀压力。二是国际收支失衡下的外汇储备规模巨大,由外汇占款形成的基础货币供给增加已成为我国现阶段货币供应的首要动因,而国际收支的均衡在短期里难以实现。三是成本推动的通货膨胀将成为新时期的新特征,特别是通货膨胀的结构性特征将更加明显。首先,要素成本的全面提高将形成成本推动的严重通货膨胀压力,尤其是要素效率提升速度迟缓,要素成本的上升必然进入价格;其次,我国作为世界第二大进口国,在进口品的结构上,能源、原材料占比很大,我国经济对于主要矿产品的进口依赖度大都超过50%,石油进口依赖度则超过55%,这些产品的国际市场价格一旦上升,必然通过国际贸易进入我国国民经济成本当中,形成成本推动通货膨胀的压力;最后,成本推动型通货膨胀中的结构性特征突出,由于劳动力成本(工资及福利等)上升迅速,劳动密集型产品和劳动生产率提高较慢的产品及服务的价格上升更快,具体而言,农产品价格上涨会高于工业品,劳动密集型的农产品价格上升会快于其他农产品,据统计,我国现阶段CPI中,有近70%来自农产品的价格上涨,而农产品价格显著上升会进一步拉动全社会各行业的劳动要素成本快速上升(物价补贴等费用),从而加剧成本推动通货膨胀的压力。
第二,国民经济对于经济“下行”的承受力相对提高,但结构性失衡深刻,克服和缓解结构性矛盾在相当长的时期里会成为我国经济实现均衡和可持续增长的根本。
虽然没有充分的证据表明现阶段我国潜在经济增长率进入下降期[3],但实际增长率相对降低是不争的事实。而我国经济对于这种“下行”的承受力也在逐渐提高,或者说,国民经济运行正在逐渐适应经济“下行”的客观环境。(1)从社会对失业的承受力来看,就业压力上升对经济增长率的要求相对降低,社会承受失业压力的能力在提高。从现阶段的劳动力市场供求矛盾状况看,经济增长率只要维持在6.5%以上,就业的总量压力就不会明显上升(刘世锦,2014)。我国目前已达到就业高峰,开始出现劳动年龄人口逐年下降的趋势,尽管会增大劳动力成本,但也减轻了就业压力,因此在未来的发展中,我国就业在总量上的压力会逐渐降低。主要问题是二元经济下的劳动力结构性转移,需要创造足够的城镇(非农产业)就业机会。据测算,我国劳动力总量在2013年达到7.78亿人的峰值,从2014年起首次出现下降,劳动力数量呈负增长(-146.6万人)。2000—2012年,我国经济每增长1个百分点,相应带来的对劳动力的需求,最低年份是160万人(2000年),最高是481万人(2004年),均值是315万人,如果按照近年(2010—2012年)经济增长对劳动力需求的平均带动作用估算,6.5%的经济增长可增加劳动力需求2 046万人,如果按2012年的数据估算,6.5%的经济增长可拉动劳动力需求2 858万人,如果按照非农产业就业量增长1 100万人以上(2012年增长1 105万人,含农村转移和城镇新成长的劳动力),6.5%的经济增长足以吸纳这些劳动力在非农产业就业,同时还富裕一部分就业岗位。这部分就业机会未必需要增加新就业者,而是用于对原有就业者加薪,使其实际工资水平不下降,在高于通货膨胀水平的基础上逐年有所上升,如果其他因素不变,经济增长6.5%,我国2014年职工工资上升率只要比2012年低2.2个百分点即可。[4]从经济结构上看,我国第三产业进入加速发展期,自2013年起其产值比首次超越第二产业,开始占据首位(46%),而第三产业的就业弹性在三大产业中,现阶段是最强的,进而从产业结构上提升了国民经济吸纳就业的能力。在所有制结构上,根据第二次经济普查资料,城镇就业中,国有和国有控股企业占20%,集体企业占4.17%,私营企业占41.8%,外资企业占14.29%,混合股份企业占4.17%。从全国总体来看,在非农产业的就业中,非国有经济吸纳的比重已达80%,其中私营经济占70%以上。这种就业在所有制结构上的多元化,不仅提高了国民经济吸纳就业的能力,而且分散了失业的社会风险,使失业风险由以往过于集中于国有经济和政府,分散于多元化的市场主体和不同经济成分。同时,伴随社会保障制度的进一步完善,社会对失业的承受能力会进一步提高。(2)企业对于实际经济增长速度相对回落的适应性在逐渐上升。经济增速下降,但企业亏损反而在缩小,企业亏损额占主营业务收入的比重在下降,在2012年以来经济增长速度降至7%—8%的条件下,2012年5月以后保持在0.8%左右,不仅低于1997年以来的均值(1.4%),而且低于2003—2007年快速增长期间(年均增长率超过10%)的0.9%的水平(刘世锦,2014)。一方面,这与深化改革带来的所有制结构和企业制度的变化形成的市场主体秩序改变有关。据第二次经济普查资料,我国企业法人数中民营企业占90%,企业资产总额中民营经济占60%,固定资产投资中民营经济占60%,企业销售收入中民营经济占75%,企业税收贡献民营经济占65%,企业利润创造民营经济占70%,对经济增长贡献民营经济占66%(陈永杰,2012)。这种制度变化在相当大的程度上推动了市场竞争性主体的培育,在一定程度上改变了单一国有企业占统治地位时普遍存在的“软预算约束”,提高了市场对企业行为的约束强度,也促进了包括国有企业和国有控股企业在内的全部企业对市场竞争适应力的提升。另一方面,这与市场体系培育的全面推进相关。经过三十多年的改革开放,我国商品市场化进程已取得决定性进展,包括投资品和消费品在内的商品市场化目标已基本实现,90%以上的商品价格决定已由传统的政府计划转变为市场定价。现阶段,我国市场化的重点正从商品市场化转向要素市场化,包括劳动力、土地、资本、专利等要素的市场化。要素市场化,特别是资本要素的真正市场化的深入,日益成为市场化历史进程的重中之重,要素市场化的推进必然会从根本上提高市场对资源配置的决定性作用,提高市场对企业行为的约束强度,提高资源配置过程中的竞争性。因此,实际经济增长速度的相对回落,在社会承受失业率能力和企业适应市场竞争力上升的基础上,或可成为调整国民经济结构,特别是淘汰落后或过剩产能的重要机遇。
但现阶段国民经济增长中的总量失衡只是表象,导致现阶段我国国民经济增长总量失衡的深层原因在于结构性矛盾。近年来,我国国民经济中突出的结构性矛盾在某些方面有所缓解。比如,国民经济中积累和消费结构性失衡的严重程度开始缓和,自2011年起消费率下降的趋势被遏制并开始回升,目前GDP中的投资率和消费率均大体稳定在50%的水平,消费需求增长对经济增长的贡献已开始略高于投资需求增长的贡献。国民收入分配的结构性扭曲开始得到纠正,在国民收入宏观分配中,政府财政收入增速最快,其次为企业资本盈余,最后劳动者报酬的总增长格局已有改变,劳动者报酬及与之相关的居民收入增长速度有所回升。十八大提出的居民收入增速不能低于GDP增速在现实经济活动中已经收到了成效。微观上,居民内部收入差距扩大的趋势也开始被遏制。虽然近十多年来,我国居民收入基尼系数始终在4.0的警戒线水平以上,但自2008年以来总体上呈降低态势。[5]此外,导致我国居民收入差距扩大的极为重要的发展因素——城乡差距,近些年来伴随城镇化的加速,开始加快缩小的速度。国际收支结构性失衡开始得以缓解,经常项目盈余及相应的外汇占款对国内经济失衡产生了严重的冲击,但严重程度开始趋缓,经常项目盈余占GDP比重已从金融危机前2007年的10.8%降至2012年的2.6%。虽仍有反弹的风险,但总体上看外部账户再平衡过程已开启(黄益平,2014)。然而,结构性失衡的矛盾仍然深刻,且短期里难以从根本上扭转。从现象上看,我国现阶段经济失衡出现的新特点(“滞账”的可能性)是总量失衡,但根源在于结构矛盾。从经济下行方面看,关键在于内需疲软,这是投资需求和消费需求增长都面临的问题。但进一步分析可以看到,投资需求增长之所以疲软,不是因为国民经济中储蓄率不足,也不是因为积累率不高,根本原因首先在于产业结构升级动力不足,缺乏创新带来的新的、有效的投资机会。在产能过剩矛盾突出的条件下,继续在原有结构基础上强行行政性地扩大投资,只会加剧重复建设,加剧产能过剩,产业结构不合理,缺乏技术创新支持的产业结构升级空间,从而构成投资需求难以增长的重要动因。在进入上中等收入阶段,以学习和模仿为主的技术进步方式的作用空间日趋狭小,对自主创新的要求日益迫切,进而创新成本日益提高,这种产业结构升级乏力的矛盾的克服更为艰难。消费需求增长之所以增长乏力,不是因为国民收入水平没有提高,根本原因在于国民收入分配结构扭曲,宏观上在政府、企业和居民三者间,居民收入增长相对较慢,所占比重相对较低,必然限制消费需求的总体提升;微观上,居民内部收入差距持续扩大,必然降低社会消费倾向,使消费需求相对疲软。此外,我国现阶段消费需求增长不尽如人意的另一重要原因,在于产业结构不合理,供给结构扭曲,国民经济生产方面难以提供不断升级并能刺激和引导消费需求扩张的新产品,再加上供给质量、安全标准等问题,就更加抑制了消费应有的扩张。从通货膨胀压力来看,现阶段通货膨胀之所以不同于以往短缺经济条件下的需求拉动的通货膨胀,重要的原因在于其具有成本推动和国际收支失衡交互作用的新特点,而这些新特点的产生,根源同样在于一系列结构性矛盾:要素投入与产出间结构失衡、成本上升与要素效率间结构失衡等,都会加剧现阶段国民经济成本提高的速度;贸易结构失衡,尤其是进口品价格结构特征,也会加剧国际输入性的成本推动型通货膨胀;特别是要素成本上升与要素效率提高在结构上的不协调,会导致成本推动中的结构性通货膨胀压力上升;此外,国际收支结构严重失衡形成的大量外汇占款更是构成M2扩张的首要原因,进而推动通货膨胀;等等。因此,要提高我国经济在“新常态”下增长的均衡性,根本在于克服和缓解一系列结构性矛盾。
二、“新常态”要求宏观调控方式发生新变化
(一)注重需求管理与供给管理的统一是“新常态”下宏观调控的重要原则
协调好需求管理与供给管理,是协调宏观调控的短期效应与长期效应、总量效应与结构效应的关键。当国民经济失衡出现以下两种情况时,宏观调控在实施总需求管理的同时,引入并关注、甚至强调供给管理就显得极为必要:一种情况是经济运行中产生了严重的“滞胀”,或有巨大的产生“滞胀”的风险时,单纯运用需求管理,忽视供给管理便不可能缓解失衡。因为需求管理的宏观政策或者是扩张,或者是紧缩,在缓解“滞胀”中的某一方面问题时,都意味着同时加剧另一方面的矛盾;如果采取财政和货币政策反方向的松紧搭配,无论是扩张性的财政政策配合紧缩性的货币政策,还是反之以扩张性的货币政策配合紧缩性的财政政策,都存在政策效果之间的相互抵消问题,可能严重削弱政策的有效性,使“滞胀”难以缓解,这就要求引入供给管理,以弥补需求管理的局限性。另一种情况是经济运行中总量失衡与结构失衡交织在一起,而且相互作用,特别是结构失衡甚至成为总量失衡的重要动因时,单纯运用需求管理就难以从根本上缓解失衡,因为需求管理的政策只能作用于经济中的总量关系,影响不到经济结构关系。无论是针对总需求采取扩张性的宏观政策还是采取紧缩性的宏观政策,只能影响需求量的变化,并无结构性的变化。要缓解结构性失衡的矛盾,需要引入供给管理,供给管理的突出特征之一便是对国民经济结构的针对性干预。从我国现阶段宏观经济失衡的新特点来看,上述两方面的情况均存在,因此在“新常态”下针对新失衡,宏观调控方式中引入或关注供给管理很必要。[6]特别是,当国民经济发展进入上中等收入阶段之后,在“新常态”下,供给和需求都会发生根本性的变化,供给方面的成本上升和需求方面的扩张乏力,会从供给和需求两个方面同时影响国民经济,形成双向紧缩,“滞胀”发生的可能性极大,即在成本推动通货膨胀加剧的同时需求疲软导致增长乏力,因此在需求管理的同时强调供给管理就更为必要。
因为供给管理最为突出的特点在于通过制定和实施相应的宏观政策,直接影响生产者和劳动者行为条件和环境的改变(不是直接干预生产者行为),进而引导生产者和劳动者行为(需求管理更多的是引导和影响消费者行为)。供给管理政策的核心,在于通过制度和政策,改善企业的生产经营环境,降低其成本,推动其创新,引导其市场竞争力的提升。正是在这一意义上,往往减轻企业税赋成为其重要的政策主张[7],鼓励创新成为其重要的政策倾向,而这种降低企业成本、提高企业效率、鼓励企业创新的政策,恰恰可以同时达到缓解成本推动的通货膨胀,同时刺激企业扩大投资以刺激经济增长的双重目标,能够有效地应对“滞胀”,同时促进结构升级,缓解结构性矛盾。而这正是我国经济在“新常态”下需要解决的根本问题。
(二)供给管理的短期政策工具及效应
供给管理的短期政策工具,主要也是财政政策和货币政策,不过政策工具不同方面效应的重点与需求管理有所不同,同时,对财政政策和货币政策相互关系的认识与传统宏观需求管理政策也有所不同。
实际上,关注供给管理政策的短期效应,在一定程度上,也是源于需求管理短期效应本身的局限。我国在现阶段,针对总需求采取的财政政策和货币政策等宏观需求管理政策的局限性日益突出:一是在通货膨胀和“下行”的双重风险压力下,总需求管理的政策方向难以选择,进而使需求管理的短期总量效应更具方向上的不确定性;二是在采取财政政策与货币政策“松紧搭配”反方向组合的条件下,虽然可以降低宏观调控的风险,避免宏观经济在双重风险下出现严重动荡,但财政政策与货币政策间相互矛盾的状态自然会严重削弱政策作用的有效性,尤其是在我国体制存在“银行财政化倾向”的条件下,这种政策间的矛盾所产生的抵触效应会更加突出,进而使需求管理的短期效应受损;三是在中央政府与地方政府行为目标和利益方面出现差异时,在经济周期的不同阶段上,中央与地方政府的行为会出现周期性不同,对于需求管理的政策要求也就有所不同。在存在通货膨胀与“下行”双重风险时,中央作为宏观调控的决策者必须全面考虑宏观经济运行的各方面目标,包括增长、通货膨胀、就业、国际收支均衡等,而地方政府不必也难以考虑全部宏观经济目标,只能也自然会更多地考虑地方经济增长及与之相联系的就业、税收等目标,这就使得中央宏观调控者与地方政府贯彻实施者之间对宏观政策的诉求发生分歧,进而增大需求管理政策短期实施中的矛盾和成本。基于此,在我国现阶段,即使在短期宏观管理上也需要重视供给管理政策的运用。[8]
货币政策在传统的宏观经济理论中是需求管理政策,它同时也具有供给管理的效应,因为它既影响需求也同时影响供给,不过人们通常认为货币政策在短期内的需求效应大于供给效应,但需要注意的是从我国现阶段经济失衡“新常态”的特点来看,不能简单地认为货币政策短期调节的需求效应必然大于供给效应。因为,货币政策(如利率政策)对于总供给的作用程度大小取决于三个因素,或经历三个环节,即货币政策变动影响利率、利率变动影响生产成本、生产成本变动影响总供给。相应的,一是货币政策对利率的影响越大,在其他条件不变时其供给效应就越大;二是利率变动对生产成本的影响越大,货币政策的供给效应就越大;三是由此发生的生产成本变动对总供给的影响越大,货币政策的供给效应就越大。显然,我国现阶段无论是在体制上还是在政策传导机制上,都具有货币政策供给效应相较一般市场经济国更强的特征。首先,我国现阶段货币政策对于利率的影响作用相对更强,因为货币政策对利率影响程度的大小取决于货币需求对利率变化的敏感程度,两者呈反方向变化,即货币需求对利率变化越敏感,货币政策对利率的影响就越小。而我国现阶段货币需求对利率变化的敏感程度与一般市场经济国相比显然偏低,经济中的货币需求与利率变化间的市场性联系或称市场化程度也不够深入,相应地货币政策对利率的影响作用相对更强,因而货币政策的供给效应也就相对更大。其次,我国现阶段利率变动对生产成本的影响越来越大,因为利率变动对生产成本的影响程度大小取决于总资本存量的大小,两者呈同方向变化,我国现阶段的工业化加速和高储蓄率推动我国经济资本密集度不断提高,推动货币政策供给效应不断提升。最后,我国现阶段生产成本的变动对总供给的影响程度较大,因为这种影响程度的大小取决于总供给的价格弹性,两者呈同方向变化,从经济周期短期波动来看,经济中闲置产能越多,总供给的价格弹性就越大,因此当经济处于衰退阶段时,其总供给的价格弹性相对更大,货币政策的供给效应也就越大。而我国现阶段的产能过剩矛盾尖锐,并且有加剧的趋势。因此,从以上方面看,我国现阶段货币政策在短期管理中具有相对更强的供给效应。
财政政策同样在短期宏观调控中,在产生需求效应的同时,具有供给效应,并且其供给效应往往高于货币政策。一般而言,针对消费者的财政政策通常被视为需求管理政策,针对生产者的则被视为供给管理政策,因此针对企业的各种税收等政策成为财政政策中最为重要的工具,因为它直接影响企业的成本,进而影响总供给,因此减税成为所谓“供给学派”特别强调的刺激经济的政策主张。税收政策同时影响总需求,其对总需求的作用和对总供给的作用究竟哪个更大呢?这在供给经济学理论上尚存争议,但在我国现阶段,企业成本,特别是实体性产业在劳动工资和筹融资等方面的成本上升迅速,包括各类生产要素成本也都进入快速上升阶段,一方面需要创新升级以提高效率,另一方面需要为其降低成本创造制度和政策环境。在短期里,降低成本更为可行,也更为重要。[9]
特别重要是,在短期宏观调控中,强调发挥财政政策和货币政策中的供给效应,根本目的在于调动生产者和劳动者的积极性,降低国民经济成本,提高效率。因此,我国现阶段财政政策和货币政策调整的重要着眼点,应从一般性关注刺激(或抑制)总需求,逐渐转向同时关注降低企业成本。而且,通过实现财政政策和货币政策的供给效应推动经济总量趋于均衡,与通过需求管理实现总量均衡所实现的路径不同,付出的代价也有所不同:运用供给管理推动经济趋于均衡实现充分就业的过程,是在价格水平不变甚至下降(成本降低)的基础上推动经济趋于充分就业的,而运用需求管理推动经济趋于均衡实现充分就业的过程,则是在价格水平上升(刺激需求)的基础上推动经济趋于充分就业的,前者可能产生通货紧缩,后者则会推动通货膨胀。显然,在我国现阶段经济存在“滞胀”威胁的条件下,强调运用供给管理更合理。
我国现阶段可考虑采取的作为短期宏观调控的供给管理政策应以结构性减税为主,配合对企业的各种补贴政策,如投入与产出的补贴、利息补贴、研发创新补贴等一系列的优惠政策,同时以各种政策调整促进企业成本(如筹融资成本、生产成本和交易成本)的下降,并且尽可能采取定向的方式,避免对产能过剩、水平落后的产业形成全面刺激(这部分产能应通过中长期供给管理的结构性政策加以淘汰和升级)。但在运用货币政策实现短期供给效应时,对于降息手段应谨慎运用,包括全面降息和定向降息均应谨慎,因为降息刺激产生的供给增加往往是低效率的投资。在产能过剩的条件下,尤其要防止以刺激低效率的供给扩张带动增长,由此会加剧低水平的重复扩张和过剩。就短期供给管理的政策效应而言,货币政策相对弱于财政政策,因此应以财政政策,特别是减税为主,货币政策为辅,在不全面降息的同时,加强对金融市场秩序的监管和维护,以降低企业运用金融市场的成本。
(三)供给管理的长期政策工具及效应
在“新常态”经济下,宏观调控在长期里应以供给管理为主,需求管理为辅。因为,宏观调控的短期目标是总量均衡,而长期目标则是结构高度演进,经济结构高度的提升是国民经济发展“质”的演变。经济发展的本质在于结构变化,而结构变化一定是效率提升的结果,效率提升则必须是创新的结果,包括技术创新和制度创新,创新则是长期累积而成的。供给管理的长期政策目标和效应正是在于调整和升级经济结构,对于我国经济“新常态”下结构性矛盾突出而言,强调长期以供给管理为主,目的就是强调宏观管理长期政策目标的核心应放在调整结构上。结构性政策,主要包括产业结构和区域结构及城乡二元经济结构等方面的发展调整政策。这是否属于宏观调控政策的体系范围,还存在不同的认识。的确,从总需求管理来看,作为总量调控的宏观政策,除财政政策、货币政策外,不包含结构政策,国民经济的总需求管理作为总量调控,尤其是短期(比如年度内)总量政策,不涉及结构目标,不可能产生长期才可能发生的结构变化。更进一步,从体制上来看,结构演变,特别是产业结构的演变,主要是在政府宏观干预或主动控制下形成的,还是在企业自由自主分散的市场竞争中自发地形成的?这不仅在经济理论上,而且在经济发展不同国家的历史实践上,也是存在争论的。但是,若从总供给管理方面看,供给管理就是通过政府制定的经济政策,在市场配置资源的基础上,改善供给本身的质量和效率,并对供给本身的结构不断加以改造,一方面鼓励和引导一些产业发展,一方面限制和淘汰落后产业、产能的扩张。所以,结构政策作为供给管理而言,是宏观政策体系中不可或缺的部分。在长期调控中,甚至应该成为主要的政策工具。
严格地说,产业结构政策包括同一产业内的产业组织(市场结构)政策和产业间的结构政策。作为供给管理的长期政策工具,该政策通过长期、系统的技术创新和研发政策,加快产业创新;通过市场有效竞争引导并实现主导产业的有序有效更替;通过市场竞争推动并加快落后产业和过剩产能的淘汰;通过维护公平竞争的市场秩序,促进反垄断,提升产业组织(市场结构)的绩效,提高企业的竞争能力;等等。
区域经济结构政策更是我国供给管理政策体系中的有机组成部分。我国是一个大国,区域之间的发展差异显著,形成了复杂的区域经济结构关系,包括中央与地方之间,地方与地方之间,城市与乡村之间的诸方面结构关系。区域性经济,或者说地方政府调控下的经济成为中国经济增长和发展的重要环节,中央与地方之间的博弈历来是经济体制上的突出矛盾之一,地方政府发展经济的动力更是推动经济持续高速增长的重要动力,地方政府的行为特征成为中国经济调控和运行体制的显著特点。但是,地方政府不可能拥有中央政府所特有的宏观经济手段。首先,地方政府不可能拥有独立的货币政策,货币政策只能由中央政府掌握。其次,地方政府虽然拥有地方财政手段,但地方政府运用财政工具实施需求管理的效应是极具不确定性和局限性的。因为,地方政府运用财政工具刺激或抑制地区市场需求,一方面,地区居民的收入在很大程度上不受地方政府财政政策的影响;另一方面,即使地方居民的收入受到当地政府财政政策的影响,但居民收入用于支出(需求)时到底有多少会形成对当地产业的需求也是不确定的,当地居民的购买可能是在当地销售的其他地区、国家生产的产品,尤其是当地居民直接赴外地、外国消费,以及互联网市场的兴起,更是极大地加剧了这种不确定性。因此,地方政府无法运用独立的货币政策影响地方经济,也难以运用地方财政政策有效地影响地方经济中的总需求,特别是难以真正充分影响消费需求,对净出口(外需)的影响就更不确定,因为地方政府本身并无海关,不存在进出口平衡及国际收支均衡问题。地方政府真正能够有效运用的主要是供给管理方面的政策,包括地区内的产业结构、产业组织政策、区域内的基础设施完善、内部及外部规模经济水平的提高、各种政府服务和市场服务质量的完善及相应交易成本的降低等。即使运用财政政策,事实上也只能主要运用其供给政策方面的功能,通过地方政府财政性或与相应的金融工具相结合(如地方政府担保下的融资平台,地方政府在税收、土地等方面的优惠以吸引外资,地方财政提供的贴息补贴等手段),刺激当地投资扩张。投资扩张从固定资产投资而言,是刺激需求,但从长期来看,特别是从支出法中的固定资本形成上来看,是指跨年度投资累计,但在本年度形成的资本能力,这就更具供给管理的政策效应。[10]
(四)改革本身首先是实施有效供给管理的重要制度要求,同时具有强烈的供给管理政策效应
无论是从短期还是从长期供给管理的政策效应看,我国现阶段的全面深化改革,首先是经济体制改革(经济改革在各方面改革中起着重点和引领作用),都有极其重要的意义。改革本身已成为我国“新常态”经济下最为重要的供给管理政策。这种政策至少包括以下方面的内容:
一是加速和深化国有企业改革,进一步明确举办国有企业的目的,根据所明确的目的提高国有企业的效率;
二是深化所有制结构改革,发展企业混合所有制,推进企业治理结构合理化,提升企业风险控制能力;
三是加速财税改革,促进税负公平,切实减少企业税负;
四是加速金融体系和资本市场化改革,努力降低企业融资成本,缓解中小企业融资难的问题,特别是为不同所有制性质的企业提供公平、合理、有效的金融市场服务;
五是加速市场秩序建设,包括企业产权主体秩序、市场价格交易秩序、国民经济法治秩序、社会经济道德秩序等,加快政府职能转变,深化司法制度和行政体制改革,减少行政审批,清晰政府与市场的关系,降低企业交易成本和寻租行为;
六是强化市场监管,促进公平竞争,促进反垄断、反歧视,提高经济运行中的竞争性效率;
七是严格市场标准,降低各行业、各经济性质的企业的准入门槛,公平竞争,在竞争中提高各市场对内资、外资、国有、民营等不同类型企业的开放度,同时严肃生产和产品的质量标准,在政府与市场的共同作用下,努力保证经济安全和产品质量;
八是进一步提高国民经济对外开放度,提升国民经济的国际竞争力,在企业治理、会计准则、技术专利等制度方面提高国际化竞争水平。这些方面的制度改革本身就是针对供给而实施的政策举措,在我国经济转轨的现阶段,不仅具有重要的制度创新意义,同时具有促进经济增长和发展的重要直接效应。
更重要的是,实施有效的供给管理,在制度上要求必须深化改革,以改革推动我国社会主义市场经济体制的培育,以社会主义市场经济体制作为实施有效供给管理的制度条件。否则,由于供给管理的政策大都直接影响生产者行为,在资源配置上若无市场机制起决定作用这一前提,供给管理有可能导致政府对企业行为的直接干预,削弱甚至否定市场机制在资源配置上的决定作用,越是关注政府宏观调控中的供给管理,越需要在制度上强调市场竞争的充分性。[11]
三、“新常态”要求宏观经济政策具有新导向
(一)应对金融危机的宏观经济政策效应
2009年出现战后全球经济首次负增长,表明2008年世界金融危机对全球经济的冲击前所未有地深刻,也表明自20世纪70年代以来西方发达国家应对“滞胀”政策的失灵(从一定意义上讲,金融危机发生的重要根源在于为缓解“滞胀”而采取的宏观政策调整形成的积弊)。[12]总体上看,我国在应对2008年世界金融危机方面表现出较强的发展优势和体制优势,因此在世界经济受到严重冲击的同时,我国经济保持了较强劲的增长。[13]其中,“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”起到了重要的作用。但也由此形成了一系列新的问题,进而使得人们对我国2008年下半年到2010年10月(公布择机退出)采取的全面扩张性政策提出质疑。
这些质疑集中在:(1)2008年我国应对金融危机冲击的宏观政策调整是否迟缓?2008年年初我国两会通过的年度调控目标是“双防”,即一防经济过热,二防通货膨胀,因此宏观经济政策总体上是相对从紧,而此时世界金融危机已在全球蔓延,全球主要经济体均已采取全面扩张政策以应对危机,我国当时恰好选择了与全球相反的宏观政策。到2008年6月后,金融危机对我国经济的影响渐渐突出,我国宏观政策调整为“一保、一控、一调”,即保增长、控物价、调结构,反通胀目标虽退至保增长之后,但仍为宏观目标之一。直到2008年年底,宏观政策才彻底转变为刺激性政策,采取“保增长、扩内需、调结构”的扩张态势,这种政策目标的选择和调整是否迟缓?尤其是年初采取相对紧缩且与全球反危机趋势相反的政策是否妥当?2007年经济增长14.2%,已露“过热”的迹象,这是否能成为支持中国2008年上半年采取与全球反危机举措相反的政策倾向的根据?(2)与之相联系,自2008年第四季度起采取的全面反危机的扩张性政策是否强度过猛?财政政策和货币政策同时强力扩张,2009年财政赤字高达9 500亿元,2010年仍在9 000亿元以上,占GDP比重均已超过2%;M2增速在2009年达到27.7%,2010年为19.7%。这一方面形成巨大的通胀潜在压力;另一方面,在产业结构升级受阻的条件下,短期迅速扩大投资势必加剧产能过剩,现阶段我国经济中M2存量与GDP规模之比远远高于合理比例,重要原则即在于此。与欧美国家不同,2008年金融危机发生时,欧美国家金融系统本身首先发生了问题,因此其为国民经济其他部门,尤其是为实体经济部门提供货币的能力急速下降,其自身的资金周转首先遇到了障碍,在其货币(资本)市场上,突出的矛盾在于实体经济等非金融部门对货币有需求,而金融部门缺乏供应货币的能力,所以政策的重点在于增加货币供应。我国则不然,金融危机对我国的影响是从国际输入的。我们自身的金融体系并无危机,其为市场提供货币的能力是强劲的,但我国实体经济与非金融部门由于创新力不足等多种原因,对货币的有效需求不足,所以我国的货币(资本)市场上供求失衡的特点与欧美国家恰好相反,货币供给能力强而有效需求疲软,对政策要求的重点是培育市场对货币的有效需求,而不是增加货币供给。而我们恰好采取了与欧美国家同样的举措,通过财政政策与货币政策的组合极大地增加了经济中货币的投放,目的是刺激总需求,但我国实体经济对货币(资本)恰恰又缺乏有效需求,因此投放的货币难以找到有效的投资机会,要么滞存于流通中,难以周转,形成M2存量过大同时流动性不足的矛盾,潜在通胀压力居高不下的同时,真正用钱时又发生“钱荒”;要么冲击虚拟经济市场,形成更严重的经济泡沫。相对于当时市场失衡的特殊性而言,我国采取的扩张政策力度是否过强?(3)2010年10月我国政府公布率先从全面反危机的扩张政策轨道退出,这是否过早?在世界各国仍处于全力反危机的背景下,我国自2010年10月起率先退出,一方面,由于财政、货币双扩张在刺激需求的同时,增加了产能过剩和通胀的压力,使得强力双扩张的政策难以持续;另一方面,政府宏观刺激的择机退出的根据,重点在于市场力量的复苏,当市场力量复苏迟缓,生产者和消费者的投资及消费需求未能恢复正常增长时,政府刺激政策退出可能导致经济再衰退,尽管我国居民消费需求增长较稳健,但投资需求增长的可持续性始终存在问题。与西方市场经济国家不同,我国政府在投资方面具有更强的能力和体制保证,因而在应对经济危机时具有较强的能力,但不应也不可能长期依赖政府投资刺激增长。在市场经济条件下长期可持续增长应主要依靠市场性力量形成的投资需求拉动,即企业的市场需求。而现阶段我国企业,特别是大型和特大型国有企业,融资通道虽有保障,但自主创新力不足,使得产业结构升级困难;在现有结构下,产能过剩日益突出,扩大投资极为困难,缺乏真正有效的投资机会,硬性扩大势必导致重复建设,加剧产能过剩。中小微型企业多为民营企业,其资产质量和管理水平等方面的不均衡性,使之难以获得金融体系的信任。而国有商业银行占主体的金融体制,在制度上也难以为民营经济提供正常有效的金融市场服务,使之缺乏投资能力。市场力量的不足使得投资需求的增长在更大程度上依赖政府,而地方政府尽管可以通过组建各类融资平台,以政府担保的方式(以预算外土地专项收入担保),促进地方投资,但不能不受地方债务风险的限制。中央政府虽然可以通过财政赤字增发货币的方式扩大投资,但不能不受由此而来的通胀的限制。当政府在难以承受的压力下退出,而市场力量又严重不足时,经济增长必然出现下降。我国经济自2011年第一季度直到2012年第三季度,增速连续7个季度持续下降(比2008年受金融危机影响,持续5个季度下降的时间更久),直至2012年第四季度才出现回稳,这是否表示我国扩张性的宏观经济政策退出过早?
(二)“新常态”下财政政策与货币政策的“松紧搭配”反方向组合
自2010年10月,我国政府表明从全面反危机的扩张政策择机退出之后,我国宏观经济政策实施“积极的财政政策与稳健的货币政策”的组合方式,之所以采取这种反方向的组合,根本原因在于现阶段我国宏观经济失衡的新特点,即既有通胀的压力又有下行的威胁的双重风险,难以将财政政策和货币政策的首要目标及政策方向统一到单一目标方向上来。实际上,所谓“积极的财政政策与稳健的货币政策”的组合,早在1998年下半年为应对当时亚洲金融危机对我国经济的冲击时就已提出。不同的是,从1978年改革初期至1998年上半年近20年的时间里,除个别年份外,我国宏观经济总量失衡的突出特点是需求膨胀、经济短缺,宏观经济政策的首要目标是反通胀,因而其基本导向是适度紧缩。到1998年经过近20年的改革发展,从体制上看市场机制逐渐发挥作用,软预算约束形成的需求饥渴逐渐得以限制;从发展上看经济水平不断提高,按世界银行的划分标准,并按汇率法折算,1998年我国人均国民收入水平首次实现从低收入向下中等收入的跨越,所以需求膨胀的矛盾得以缓解,甚至出现部分产品生产的产能过剩矛盾。1997年爆发的亚洲金融危机在1998年下半年形成对我国经济的严重冲击,特别是我国政府承诺人民币不贬值,更是承受了较大的国际市场损失。为应对这种新失衡,从1998年下半年起,我国宏观经济政策从长期紧缩性方向调整为“积极的财政政策和稳健的货币政策”,这种松紧搭配、反方向组合的方式,相对于此前长期紧缩性的政策而言,总体上是扩张性的,目的首先是保增长、保就业。而2010年10月以来从全面扩张政策择机退出重新回到“积极的财政政策与稳健的货币政策”上来,则是总体上从紧,特别是货币政策在方向上相对于前期表现为逆转态势,尽管不是全面紧缩。
这种松紧搭配、反方向组合的根本原因,在于现阶段我国宏观经济中存在的“双重风险”,要兼顾双重风险的防范,不能简单地把财政政策、货币政策统一到同一方向和目标上来。这种政策组合方式的最为突出的优点在于降低宏观经济政策带来的经济波动性和双重风险并存下宏观政策选择及效应的不确定性,即更充分地体现“稳中求进”的指导思想,这种政策结构最为突出的局限性,在于财政政策和货币政策之间会产生效应上的彼此抵消,进而降低宏观经济政策的有效性,在我国现阶段体制和政策传导机制上存在“银行财政化”倾向的条件下,财政政策和货币政策在目标和导向上出现矛盾,其矛盾效应会更为显著。
进一步的问题在于财政政策和货币政策间的松紧搭配在经济周期的不同阶段应当选择怎样的松紧搭配方式;财政政策和货币政策各自应采取怎样的方向;是松的财政政策与紧的货币政策组合,还是紧的财政政策与松的货币政策搭配;在经济周期的不同阶段,财政政策与货币政策松紧搭配的方向是否需要调整。
从需求管理的要求来看,假定国际收支领域是均衡的,而国内经济存在“滞胀”,面临通胀和“下行”的双重风险,采取松紧搭配、反向组合时,货币政策主要会对短期物价水平产生影响,财政政策主要会对短期中的经济增长产生影响。根据有关实证分析,货币政策指数(MPI)对危机期间的通胀水平具有显著的正影响,但对危机后的通胀并无显著影响,同时,货币政策指数对危机期间和危机后的经济增长都不存在显著影响;财政政策指数(FPI)对危机期间的经济增长具有显著影响,对通胀水平不具有显著影响,但长期中扩张性的财政政策对经济增长不存在正向作用,同时其财政赤字所造成的负面作用(如加剧通胀等)逐渐显现(马勇、陈雨露,2012),因此,在存在“滞胀”的失衡中,采取扩张性的货币政策对于抑制通缩有效,但不能有效地刺激增长。采取扩张性的财政政策能够有效地刺激短期增长,但不能影响长期增长,长期反而会加剧通胀等赤字的反效应,这就要求在财政政策与货币政策反向组合时,采取扩张性的财政政策与紧缩性的货币政策相互组合,以扩张性的财政政策刺激短期增长(同时不会加剧通胀),以紧缩性的货币政策抑制通胀(同时不会抑制增长),从而缓解经济的“滞胀”。但不能相反,如果采取紧缩性的财政政策与扩张性的货币政策,紧缩性的财政政策短期里会显著抑制经济增长,扩张性的货币政策短期里则会显著加剧通胀,从而加剧经济的“滞胀”。
但是,从供给管理的要求来看,或者说从长期来看,如果国民经济失衡长期存在“滞胀”,则财政政策与货币政策的松紧搭配、反向组合便更加复杂,扩张性的财政政策应及时退出,其退出的时机既要考虑市场力量复苏的程度,同时还要考虑前期财政政策扩张的力度,力度越大,形成的滞后性财政赤字负效应越大,越应及早退出。因为扩张性的财政政策在长期里对经济增长的作用逐渐减弱,反而由财政赤字形成的通胀压力在长期里会释放出来,加剧通胀,而紧缩性的财政政策在危机低谷后的长期复苏中,对抑制通胀具有积极作用:在这种条件下,货币政策应紧缩还是扩张?重要的是,不仅要视需求管理的需要,而且要视供给管理的要求,虽然货币政策在危机后更长时期中对通胀水平的影响不显著。从抑制通胀来看,可以将前期从紧的货币政策适度放松,但要求在供给方面,存在市场性的投资机会,或者说经济中的投资需求逐渐恢复,同时,在供给意义上的投资收益率(有效的投资机会)提高的项目在增加。在这种条件下,可采取相对紧缩性的财政政策与适度宽松的货币政策的组合,但若同时在供给方面存在较严重的产能过剩,缺乏有效的新的投资机会,原则上,货币政策不应当扩张,而应采取稳健的,甚至具有一定从紧性的货币政策。因为在这种条件下,扩张性货币政策尽管从需求意义上不会显著拉动通胀,但从供给意义上对经济增长的质量会产生损害,产能过剩表明经济中缺乏有效的投资机会,扩张性的货币政策只能加剧低水平的重复投资,或者在实体经济缺乏升级空间的同时,迫使资金涌入虚拟经济,导致资产价格泡沫上升。相应地,这时的财政政策应当延缓退出,因为财政政策与货币政策双紧缩必然加剧经济下行,在存在“滞胀”双重风险的条件下,财政政策继续保持扩张态势是必要的,但不宜过于强烈,以减轻通胀的压力,尽可能扩大扩张性财政政策对增长的作用,延缓其在长期中对增长的作用递减,同时,控制其所形成的通胀压力上升的程度。在这种状况下,可考虑采取适度扩张的财政政策与稳健的货币政策的组合,我国现阶段双重风险存在的条件下,恰恰在供给方面存在严重的产能过剩,而且在货币市场上,尽管由于货币流通速度低,进而流动性显得不足,但M2存量仍然维持较大的规模,实体经济对于货币的有效需求不足的矛盾仍较突出,在财政政策与货币政策采取松紧搭配的组合中若采取扩张性货币政策,一方面与我国货币市场上供求失衡的特点不相符,另一方面难以刺激实体经济对货币的有效需求,只能加剧产能过剩,必须通过供给方面的创新和结构升级,才能真正实现有效增长。
(三)财政政策与货币政策松紧搭配、反向组合中的政策力度
因此,现阶段采取的“积极的财政政策与稳健的货币政策”的反向组合,是符合我国经济失衡的特点的,问题的关键在于如何掌握政策作用的力度,问题的根本在于提高经济创新力和竞争性效率,推动结构升级。[14]
如果国内经济存在失衡,同时国际收支也存在严重失衡,财政政策与货币政策也可以考虑采取反向组合,但如何组合需要视失衡的不同类型而有所不同。一般而言,如果国内经济不景气,失业率居高不下成为突出问题,同时国际收支存在赤字,可以考虑采取扩张性的财政政策与紧缩性的货币政策的松紧组合。扩张性的财政政策可以刺激需求、增加就业,虽然可能因此而刺激进口、加剧国际收支赤字,但由于财政政策对国内需求的影响程度通常大于其对国际收支的影响程度,因而其扩张带来的增长效应会高于其带来的国际收支赤字效应。紧缩性的货币政策会促使利率上升,从而促进资本流入,减少国际收支赤字,虽然可能因此抑制国内需求、增加失业,但由于货币政策对国际收支的影响程度通常高于其对国内需求的影响程度,其对国际收支均衡的促进作用高于其对国内经济的抑制效应。
如果国内经济失衡的突出问题是通胀、需求过热,同时国际收支失衡中存在大量盈余,可以考虑采取紧缩性的财政政策与扩张性的货币政策的紧松组合。紧缩性的财政政策可以抑制需求、缓解通胀压力,虽然可能因此减少进口,增大国际收支失衡中的盈余,但其对国内需求的抑制效应通常会高于其对国际收支的作用程度。扩张性的货币政策可以增大资本流出,减少国际收支失衡中的盈余,虽然可能会刺激国内总需求,加剧通胀,但其对国际收支的影响程度通常高于其对国内需求的影响程度。
当然,无论是采取怎样的财政政策与货币政策反向组合,其政策力度、松紧程度都需视国民经济对于失衡的承受力而定。[15]
我国现阶段经济失衡的特点,是国内经济主要矛盾既不是单纯的通胀也不是单纯的失业,而是通胀与“下行”的双重风险并存,同时国际收支存在巨大盈余,外汇储备规模大且不断增加。显然,这种失衡状况就需求管理而言,短期里难以运用财政政策与货币政策反向组合的方式,来同时有效地促进国内经济均衡和国际收支均衡目标的实现,无论哪种松紧搭配的反向政策组合都不可行。必须结合长期供给管理,在财政政策与货币政策的反向组合中强调其长期供给效应,提高国民经济微观活力,逐渐提升资本投资收益率进而真正刺激经济,特别是刺激实体经济投资需求,不断推动创新进而切实促进结构升级,尤其是缓解产能过剩,促进稳定有效增长,扼制“下行”势头;同时,将宏观政策调控的着眼点切实放在提升企业效率并降低企业成本这一核心命题上,从根本上扼制成本推动的通胀。在缓解国内经济双重风险并存的同时,兼顾国际收支均衡的目标,同样需要在短期需求管理和长期供给管理相互协调的基础上,深化改革特别是深化要素市场化进程,尤其迫切需要加快金融市场化,加快利率和汇率的市场化,否则,即使采取了紧缩性货币政策,国际收支存在赤字,也难以通过利率、汇率等价格条件的市场性提高以推动资本流入,缓解赤字;即使采取扩张性货币政策与紧缩性财政政策的组合,国际收入存在大量盈余,也难以通过利率、汇率的市场性下降以推动资本流出,缓解盈余。无论财政政策与货币政策怎样反向组合,没有要素市场化的基础,都难以同时兼顾国内经济均衡目标和国际收支均衡目标的要求。
宏观调控所围绕的核心指标是经济增长率,所谓政策调控的上下限讨论,主要是如何确定经济目标增长率。确定经济目标增长率的下限,重要的因素在于就业目标的要求,作为宏观调控,保增长的核心在于保就业;控制上限的重要因素在于国民经济承受通胀的能力,特别是实际增长率不能超过潜在增长率,如果实际确定的目标增长率接近甚至超越潜在增长率,刺激增长的宏观经济政策便会引发严重的通胀。我国经济进入“新常态”,突出的特点是实际增长率显著下降,从改革开放三十多年平均9.8%左右降至7%—8%。从理论上来说,并没有足够的理由证明我国现阶段潜在增长率显著下降[16],所以近年来在我国实现7%—8%经济增长的同时,通胀率为2%—3%,应当说虽然通胀的潜在压力很大,但实际表现出来的通胀水平较低。因而,讨论经济增长目标的上、下限的选择,更多地集中在如何保证就业目标所要求的最低增长率,并据此确定相应的财政、货币政策的力度,特别是考虑到产能过剩等结构性矛盾的加剧,调结构成为实现我国经济均衡持续增长的根本性命题。为了给调结构留出更大的空间,经济实际目标增长率的确定,应当遵循的原则是只要能满足就业目标的要求,在满足这一下限的前提下,增长速度越低越有利。[17]
那么,如何根据就业目标明确经济实际增长率呢?(1)首先需要明确劳动力供给,我们估算了中国2010—2027年的劳动力数量,到2013年达到峰值(77 710.3万人),自2014年起逐年呈现负增长,到2027年为74 512.2万人(根据国家统计局公布的数据,2012年劳动力数量就已比上年减少近350万人)。从总量上看,我国未来面临的就业压力是逐渐减轻的。(2)其次需要估算经济增长对劳动力需求的拉动作用,2000—2012年我国经济增长相应带来的劳动力需求的增加量波动较大,GDP每增长1个百分点,最低年份(2000年)带动劳动力需求增量为160万人,最高年份(2004年)为481万人,均值是315万人左右。尽管每年劳动力需求增量大,但实际就业量却并未增加这么多,比如2012年经济增长7.7%,每增长1个百分点新增加就业量439.9万人,总体增加3 387万人,但当年实际非农产业就业量只增加了1 105万人,剩余2 282万人的劳动力需求中的一部分弥补了需要补充的退休空缺,一部分则被原有就业者的工资上涨抵销掉了。(3)若根据2010—2012年我国经济增长对劳动力需求的带动系数估算,6.5%的经济增长率可使劳动力需求增加2 046万人,若以2012年的数据为基础,6.5%的经济增长率可使劳动力需求增长2 859万人,预计我国2014年包括农村转移和城镇成长起来的需要,在非农产业中就业的新增劳动力为1 100万人左右,6.5%的经济增长从总量上完全能够吸收这些劳动力,而且还有多余的劳动力需求(2 859万人-1 100万人=1 759万人),这部分需求可以用以提高原有非农产业就业者的工资水平,使实际工资水平至少不下降。如果2014年与2012年相比,其他因素不变,那么,2014年工资上涨率总体上能够高于通胀率,只要比2012年工资上涨率低2.2个百分点即可。[18]
现阶段经济目标增长率上限的确定,重要的(尽管不是充分的)因素是要考虑国民经济对于通胀的承受力。从总体上看,我国现阶段实际增长率相对前期有所下降,但潜在增长率并不能说也已下降,或者说,实际增长率仍在潜在经济增长率范围之内,由于市场需求疲软,或者供给中存在严重的产能过剩,在需求与供给双向紧缩的条件下,导致实际增长率下降,但潜在增长率仍维持在较高水平上。扩张性的刺激政策会加剧产能过剩,刺激低效率的供给增加,但不会使通胀水平大幅上升,近年来我国保持7.7%的经济增速,同时CPI仅为2.6%,主要原因也在于此。所以,考虑现阶段的目标增长率上限,需要从通胀目标和结构调整目标多方面综合判断。从通胀目标来看,如果以CPI上升3.5%左右作为政策控制目标,根据我国近些年的实践经验,其他因素在短期里不发生重大变化,经济增长率保持在7%—8%以下便可达到;如果现在实际CPI上升水平(2.5%)翻一番,达到5%左右,作为承受通胀的高限(2011年我国CPI上升5.4%,并未产生对通胀过强的反应),则经济增长率控制在8%—9%以下便可实现(2011年GDP增长9.1%,CPI为5.4%)。从调结构的目标要求来看,只要能实现保就业的目标,经济增长率可以适当降低,特别是在潜在经济增长率并未真正下滑的条件下,扩张性的宏观经济政策可能产生刺激增长的正向作用,同时也可能不导致通胀出现大幅提高,这就更应注意适度调控目标经济增长率的上限,不要为需求方面的这种短期效应所迷惑,而忽略由此加剧的无效供给和产能过剩等矛盾。因而,目标增长率的上限,可以更低些,比如8%左右。
此外,现阶段经济目标增长率的确定,还需要考虑中长期经济增长目标的要求。根据我国确定的到2020年实现全面小康社会发展目标的要求,按不变价格计算的GDP总量要比2010年翻一番,人均GDP水平相应地也翻一番。要实现这样的目标,需要在这十年里年均经济增长率达到7.2%的水平(同时把人口自然增长率控制在一定水平之内),那么,我们以实现全面小康增长目标所要求的年均增长率作为目标增长率确定的中间值是有根据的。实际上,由于已过去的四年(2011—2014年)我国实际实现的经济增长率都在所要求的均值7.2%之上,如果实现经济增长倍增的时间表不变,从2015年算起,今后六年里,年均增长率在6.62%以上即可。这样,在经济“新常态”下存在双重风险的新失衡阶段,财政政策与货币政策采取松紧搭配、反向组合的协调过程中,就国内经济均衡运行而言,兼顾保就业、反通胀、调结构、促增长等目标的要求,我国近年的经济增长率选择可以在6.5%(下限)、6.7%(中限)、8%(上限)之间进行调整,并据此综合控制宏观经济政策的作用力度。
[1] 刘伟、苏剑,“‘新常态’下的中国宏观调控”,《经济科学》,2014年第4期。
[2] 刘伟主编,《中国经济增长报告2014——深化经济改革与适度经济增长》。北京:北京大学出版社,2014年。
[3] 潜在增长率取决于资本增长率、全要素效率增长率(含技术进步、人力资本、制度创新等因素的贡献)和劳动力增长率。在这三类因素中,我国现阶段只有劳动力增长率开始下降(为负值),但劳动力增长率的下降是缓慢的,而且原本也不高,对经济增长率的贡献本来不大,其他两项因素,似乎并没有足够的事实表明其出现了下降。
[4] 刘伟、苏剑,“‘新常态’下的中国宏观调控”,《经济科学》,2014年第4期。
[5] 参见本书第二章第五节。
[6] 实际上,20世纪80年代美国里根政府提出的“供给革命”,目的也是为提高政府治理“滞胀”的能力,尽管后来中途停止,主要还是担心对自由市场经济制度的过度否定。
[7] 供给学派代表人物拉弗提出:减税=增税。意思是企业适度减税后,整体经济发展了;整体税基扩大后,国家反而有可能得到更多的税收。
[8] 刘伟、苏剑,“供给管理与我国现阶段的宏观调控”,《经济研究》,2007年第2期。
[9] 刘伟、苏剑,“供给管理与我国现阶段宏观调控”,《经济研究》,2007年第2期。
[10] 刘伟、苏剑,“供给管理与我国现阶段的宏观调控”,《经济研究》,2007年第2期。
[11] 刘伟、苏剑,“供给管理与我国的市场化改革进程”,《北京大学学报》,2007年第5期。
[12] 自20世纪70年代以来,为应对“滞胀”,美国等国家的宏观政策从凯恩斯“财政最重要”的传统观点发生转变,关注货币政策的运用,而在货币政策运用中从强调货币数量目标逐渐转变为以货币价格为中间目标,在运用货币价格政策时又长期依靠持续降低利率,以达到既刺激投资需求以拉动增长,又降低企业成本以减轻成本推动的通胀压力的目标,从而缓解“滞胀”。但长期以来,不断降低利率刺激起来的投资需求,意味着投资项目的市场竞争水平不断下降,形成大量低水平扩张的产能,2008年全球金融危机的发生,便是这种低水平投资过剩的集中表现。
[13] 2008年我国GDP增长9%,2009年为8.7%,2010年为10.2%,2011年为9.3%,2012年和2013年均为7.7%。
[14] 刘伟,“经济新常态对宏观调控的新需求”,《上海行政学院学报》,2014年第5期。
[15] 刘伟,“我国现阶段财政与货币政策反方向组合的成因、特点及效应”,《经济学动态》,2012年7月。
[16] 潜在增长率决定于资本增长率、全要素效率的增长率和劳动力增长率,我国现阶段除劳动力增长率为负值,劳动力总量开始下降外,其他因素并没有下降,而劳动力增长率原本也不高,对潜在的增长率影响不会很大。
[17] 刘伟、苏剑,“‘新常态’下的中国宏观调控”,《经济科学》,2014年第4期。
[18] 刘伟、苏剑,“中国经济目标增长率的确定”,北京大学经济研究所宏观经济研究课题组工作论文,2014年7月。