第三节 城镇基础设施投资决策特点和需考虑的重点因素

很多城镇基础设施项目是政府付费，无论采取哪种生产组织方式，在资源配置环节理论上应由公众民主决策，最简单易操作的是按照简单多数的投票原则，把税收或服务收费与城镇基础设施服务项目供给结合在一起来构建决策模型。但事实上，短期内税收价格水平相对稳定，对公共预算收入影响不大，投资项目的实际决策就变为在资金筹措能力既定的情况下如何扩大公共产品的供给规模或提高服务水平。因此，实践环节需把握城镇基础设施投资决策的特殊性，针对实践中的具体问题，做好统筹协调工作。

一 城镇基础设施投资项目决策环节的难点所在

（一）没有科学有效方法来确定公益类项目的供给规模

城镇基础设施项目主要是向社会提供公共或准公共产品，以满足社会对这些产品的需求，但如何根据社会需求确定供给规模是构建项目决策机制必须解决的首要问题。对于一般竞争性项目，可根据市场需求分析，以利润最大化为目标来确定项目产品方案与建设规模。城镇基础设施项目很多属于非排他产品项目，由于其产品的特殊性，虽然在理论上能以社会福利最大化来确定供给规模，但是社会福利很难准确量化，加之追求目标的多样性，很难确定合理的供给规模。对此，传统的西方经济理论也进行了大量的探讨，得出了不同类型的公共产品供给模型，如有效供给的局部均衡模型和最佳供给的一般均衡模型，遗憾的是这些都不具有实际操作性。实践中，建设项目经济评价只侧重单个项目经济可行性论证，忽视对该类项目以及各类项目之间的整体规模和布局分析。事实上，公共产品的市场需求与供给模式有极大的关系，通常不同的供给模式会导致不同的公共产品价格（因为供给成本受供给规模影响，而供给模式影响需求和供给规模），进而会影响对公共产品的需求。若公共产品价格太高，可能导致公共产品的需求不足；若价格太低，可能导致公共产品的过度需求或供给相对不足。此外，公共产品的供给模式或供给价格又涉及政府的价值取向，项目决策往往需要一系列的政治决策程序，而不是仅通过经济分析来确定的，这样公益性产品的合理供给规模（即建设规模）也就很难通过经济分析来准确界定，部分城镇基础设施项目“如何提高资源配置效率”，其投资决策面临极大挑战。

（二）部分项目产出难以实现准确的货币化度量

任何项目决策都离不开相应的投入产出分析，对于经营性项目，其产出可以通过产品实现的市场销售收入来度量，具体的度量形式为货币，相应的投入产出分析也已经形成较为严密的分析和评价模型。对于公益性项目，由于非经营性的特点，项目可能根本没有销售收入，或销售收入不能抵补成本、不能反映项目对社会的真实贡献，这样公益性项目的产出不能通过或部分通过货币来度量。目前，对很多城镇基础设施公益性项目的产出只能采取实际效果分析法来度量，但由于公益性投资项目种类繁杂，投资目标多样性，不同行业的实际效果分析方法相差较大，而且这些分析方法也多为初步尝试，由于受技术手段限制，对项目的产出度量也不是很准确。例如，在公共卫生项目中分析其对居民预期寿命的影响，在公共教育项目中分析其对居民技术水平提高的影响，这些分析都处于初步试验阶段；一些交通项目的使用者时间节约价值分析方法较为成熟，但具体参数随意性较大；至于一些党政机关等政权设施项目，其具体的产出更难度量，投入产出分析几乎变成投入分析，致使很多项目决策变为部门博弈；公益性城镇基础设施项目产出的度量难，导致其相应的投入产出分析更难，使项目不同方案难以对比优化，降低了决策的科学依据，增加了项目决策的主观性，为一些政府工作人员批租与腐败创造了客观条件。

（三）不同类型公益性项目难以比较

在政府预算资金既定的情况下，政府相关部门在决策时应当对拟投资的不同类型的项目进行分析比较，根据项目对社会的贡献确定投资组合。在理论上，可以通过对比不同项目组合的经济内部收益率，以确定项目对社会贡献最大的投资组合方案，或者说是资源配置最有效的方案。但在实际操作过程中，我们很难进行这样的对比：一是这样的决策成本太高，决策时间过长；二是目前技术不能满足这样的要求，很多项目的效益难以通过货币来度量，无法满足实际分析模型需要。如用现有的效果分析模型，我们很难比较生态恢复项目、教育项目与政权建设项目对社会的贡献。为此，公益性投资项目决策很多需依靠一定的政治或行政选择程序，这样不可避免地会产生部门利益集团博弈，引起部门寻租，这既是政府投资项目低效率的重要原因，也是构建公益性投资项目决策机制的又一难题。

二 项目投资决策实践存在的主要问题

城镇基础设施投资决策理论面临的挑战必然延伸到制度建设和机制设计环节，主要表现在以下几个方面。

（一）决策环节难以避免的部门寻租

城镇基础设施投资项目实际上承担着政府的资源配置职能和部分收入分配职能，它能直接给项目所在部门或地区带来利益，提高这些部门或地区的社会福利水平。因此，争取本级政府或上级政府的项目投资也成了一些地区或部门的重要工作内容，他们通过各种途径和手段来游说项目决策部门，试图使政府投资向本地区或部门倾斜，地区或部门的利益集团寻租也就这样产生了。而且，这样的寻租活动在目前的行政管理体制和投资管理体制下也是无法彻底避免的，这也是世界各国公共管理面临的最大难题之一。地区或部门的寻租活动，妨碍了项目决策过程中的信息沟通，干扰了项目的正常决策程序，影响了项目的科学决策。例如，为了得到政府的“免费”投资，有些地方或部门在组织编制项目决策咨询报告时，就会尽力提供对项目立项有利的资料，隐瞒对项目立项不利的资料，这必然会影响项目咨询报告的客观性，进而影响项目决策的科学性。

（二）决策过程的信息不对称

科学的决策离不开信息的充分占有，但在目前，很多城镇基础设施投资项目决策部门不是直接占有项目信息，而是间接从项目建设单位、中介咨询机构来获取项目信息。可是，在项目的决策过程中，由于各相关机构利益不一致，致使项目信息在传播途中可能失真、扭曲，尤其在我国咨询市场总体管理还不够规范、责任约束机制不健全的情况下，一些建设单位与咨询单位为了自身的经济利益，凭借自身占有信息优势的地位，互相利用、串通，导致有些咨询报告没有很好地反映项目的实际情况，对不利的问题含糊其词、遮遮掩掩，对有利条件过分夸大宣传，更有的甚至明知是虚假资料也在报告中“大胆”采用，使咨询报告变成了“代言报告”或“可批报告”。在目前的管理体制下，项目决策部门由于人力等因素的限制，也没有能力去考察报告内容的真实性，因此在项目决策中不可避免地处于信息劣势。面对这种信息不对称，决策部门只能根据咨询报告，依照项目建设管理法规，进行程序化决策，以规避个人的决策责任风险。

（三）现行决策理论的不完善性

目前，我国公益性投资项目的决策分析还没有形成独立的理论体系，基本沿用竞争性项目的经济分析方法，多注重项目的投入成本分析，对项目实现的效果或产生的效益的分析相对不足。2006年，国家发展改革委和建设部联合颁布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），仍主要针对经营性项目，虽然也涉及一些公益性项目的投资决策方法与参数，但还不能较好地适应公益性投资政府项目的实际决策需要。近年来，虽然有些研究机构也专门针对政府投资项目经济评价的方法与参数进行了大量研究，但是这些研究还很粗浅，没有针对不同的行业进行系统的研究，而且研究结果还没有达到广泛认可，与实际应用需要还有较大差距。公益性投资项目决策方法与参数的不完善性，为相关利益主体在一定程度上影响项目决策提供可能，降低了项目前期决策分析中的客观性与科学性。

（四）决策环境的不确定性

城镇基础设施投资项目从决策到实施再到最终发挥效益一般需要3～5年的时间，运营期长达20～30年，甚至更长。在这较长的建设和运营周期内，项目决策过程中的建设环境多会与项目实施或建成后的实际环境有一定差距，尽管我们在决策时会对这些变化进行分析判断，并形成一定的预期，但这种差距仍是不可避免的。若仅是这些预期与实际差距所带来的风险，那只是纯技术性问题，在制度设计上相对简单些。但问题在于，这些差距可能会被决策过程中的某些人员加以利用，使其成了一些政府工作人员“以权谋私”的工具，部分建设单位的寻租突破口，中介机构不规范操作、逃避责任的借口。如何区分客观偏差与主观故意是制度设计面临的主要挑战。

（五）决策责任落实不严

目前，我国政府投资项目建设管理的相关法规也规定了相关部门在项目决策中的地位与作用，明确了各个部门的权利和责任，但是这些制度过于原则化，在目前的行政体制下，实际上是很难操作的。因为这些部门相互没有行政隶属关系，而国家又没有建立相对权威统一的责任认定与管理机构，相关责任追究与认定的方法与标准也欠缺，多数责任在部门相互推诿中不了了之，决策责任难以真正落实。

（六）决策监督薄弱

在项目的决策阶段，我国建立了项目评估制度，逐步实施项目公示制度，能对项目决策起到一定的监督作用。但是，这样的监督机制与项目决策在整个项目建设过程中的重要性来比，仍然显得很不足。同时评估只能对咨询机构与部分项目建设单位起到一定的监督作用，对于土地、环保、规划以及投资主管部门可以说很难起到监督作用。即使在决策过程中，土地、环保、规划以及投资主管部门在一定程度上可以相互制衡与监督，但受部门职能分工所限，这种监督作用也很有限，而且最为严重的是，项目决策部门很难监督作为建设单位的下级地方政府。

（七）决策民主参与度低

既然政府投资项目是用了纳税人的钱向社会提供公共产品与公共服务，那么在项目决策时理应征求纳税人和公共产品与服务使用者的意见。目前，尽管我国逐步推行的政府投资项目公示制度可以提高项目决策的民主参与度，但总体而言，我国政府投资项目决策信息的透明度仍很低，公众仍缺乏参与项目决策的途径，缺乏反映项目需求的信息渠道。这不但影响项目合理规模的确定，也会弱化公众对项目决策环节的监督。

三 提高项目投资决策水平需重点解决的事项

（一）强化各类规划间的相互协调，严肃其在项目决策中的作用

城镇基础设施领域的专项规划，一般通过深入调研、科学分析和征求各方面意见来力图准确把握当前社会对公共产品的合理需求，并根据近期经济社会发展的实际状况与经济承受能力来确定这些产品的总体供给规模，在实践中回答投资项目供给规模的问题。按照目前的建设管理程序，专项规划是项目决策的重要依据，专项规划的科学合理性直接决定了项目决策的科学水平，尤其在重大战略资源配置方面这种影响更大。但在目前，我国的专项规划体系不够完善，突出表现在：横向方面，各专项规划之间，专项规划与经济社会发展总体规划，经济社会发展总体规划与土地利用总体规划、城镇总体规划之间相互沟通不够、协调性差，“多规合一”实践进展缓慢；纵向方面，上下级规划之间的目标时常不一致。造成这种不完善的主要原因是这些规划分别由不同行政部门组织制定，实行不同的审批程序，如经济社会发展总体规划纲要主要向本级人大负责，土地总体利用规划实行下级规划服从上级规划的管理模式，城镇总体规划与城市人口规模分别由国务院或省级城市建设部门审批，有关公益领域的一些专项规划的审批管理目前还不太统一，有的由行业主管部门审批，有的由发展改革委审批，有的由国务院审批。尽管这些规划在审批前也要进行部门沟通，但是受信息传播渠道、沟通机制等方面因素的影响，很多沟通仅局限在单个规划，无法对所有规划进行统一协调、优化，也难免会发生局部优化而总体不优化的局面。虽然现在在一些地区开始试点“多规合一”，但总体还没有达到预期效果。为此，国家必须建立能够协调不同规划部门、统筹各类规划的国家规划管理结构，完善相关配套政策，逐步形成完善的国家规划体系，以在机制上保证各规划的相互协调与优化。

另外，必须强调规划执行的严肃性，批准的规划必须严格执行，尤其在公益领域专项规划，更是如此。要逐步建立规划执行监督机制，对于无法按时完成的规划，政府相关部门应当向社会进行解释。同时，为了解决规划执行的严肃性与制定预测的不确定之间的矛盾，规划中的项目要分成不同的级别，初步可分为必须实施（最低目标）、实施（正常目标）、酌情实施（乐观目标）三类。要严肃规划在项目决策中的作用，对于规划中没有的项目，若实施必须先得到项目所属规划审批部门的审批意见，否则项目不予立项建设；若在决策阶段，项目有重大变更，也必须征求规划审批部门意见。

（二）加快完善项目建设标准，明确其在项目决策中的法律地位

建设标准是项目决策规范管理的重要依据，不但能基本反映本领域项目投资水平的有关指标，是中介机构编制或评估咨询报告、投资管理部门对项目决策评价的基本依据，也是项目决策监督的重要依据。合理的建设标准不但为那些想在项目审批环节寻租的官员设立了屏障，也为监督部门提供了有效的“参照物”，还在一定程度上阻碍了建设单位的超标准建设，可以避免一些部门公共产品的过渡需求，提高项目的资源配置效率和政府投资效率。但在目前，我国公益性政府投资项目的建设标准并不完善，一些领域甚至没有建设标准，即使有建设标准的领域，很多建设标准修订滞后，也远远不能满足实际需要，加快我国公益性投资项目标准建设迫在眉睫。可是，由于科学合理的建设标准集中了我国当前经济社会、技术进步以及工程实践等各方面的因素，是在总结过去的经验得失、经过广大专家研究论证的基础上制定出来的，要消耗大量的人力与物力，往往历时较长。为此，我们必须充分发挥政府管理部门、行业协会、科研院所、设计单位、施工单位、咨询机构等各方面的积极性，加大建设标准制定与研究的资金支持，尽可能建立专门的标准研究基金，以保证研究投入的可持续性。

科学合理的标准只有在贯彻实施后才能发挥作用，我们必须在机制建设上保障建设标准在项目决策和实施过程中严格执行，这其中最重要的就是要明确标准的法律地位，尤其是建设标准在项目决策过程中的法律地位。为此，我们必须以法律法规的形式来明确建设标准在项目决策过程中的适用范围、适用条件、适用主体以及监督主体和奖惩机制。在具体的实现形式上，初步可采取部门联合发文或国务院发文等形式来过渡，在条件成熟时可逐步上升为国家法律法规。需要强调的是，在明确建设标准的法律地位时，一定要把具体的建设标准内容与其法律地位的认定分开，这样标准的法律地位不会因具体标准的修编而改变。

（三）建立政府投资项目决策信息支持系统，完善项目信息公开机制

信息充分是项目科学决策的基础之一，任何决策方法与参数都离不开项目基础信息，若决策部门占有项目信息不充分，那么通过任何手段与保障措施形成的决策都不一定可靠、合理。充分透明的信息是项目直接决策的基础，可以通过不断的信息积累，使决策部门能够总结项目决策的经验教训，改进项目决策手段，提高项目决策水平。此外，充分透明的项目信息也是进行项目监督和提高公众决策参与的基础，尤其是在机制和技术上要能把不涉密项目的决策信息与实际建设或运行信息进行比较，这不但可以逐步提高项目决策水平，也为实施项目决策监督提供重要途径。因此，加强项目决策信息支持系统建设尤为必要，具体的决策信息支持系统可在目前的投资项目在线审批监管平台的基础上进一步优化完善。首先要进一步完善各级政府的投资主管部门、土地管理部门、环保部门、规划部门、城市建设部门以及项目建设单位之间的信息沟通渠道，并依据各自职能分工对需要沟通的信息把关负责，要能够把项目决策、建设和运营的所有信息资料在该系统内存档，按部门查看权限实现互联互通，要做到在不涉及国家机密的前提下，所有信息公开、透明，随时供有关部门检索、查阅，接受媒体与公共监督。其次要有项目动态信息更新功能，信息支持系统应包括项目建设单位、咨询论证部门、设计单位、施工单位、监理单位、招投标与设备采购、竣工验收与结算以及项目审计等出具或分析的项目建设阶段信息，同时要针对项目运营的有关信息，及时更新，以便对项目决策前后进行对比分析。再次该系统要有完善的项目决策方法、参数以及相关标准说明，在项目决策的每一个操作环节，都应附加项目操作指引和说明，既便于操作，也利于接受监督。最后系统要有分析汇总功能，能给出同类项目或同地区项目的关键性分析评价指标。在项目信息管理上，要按拟建、在建和运营等类别进行划分，拟建项目要能合理反应项目的决策论证阶段和政府相关部门的审批核准情况，在拟建项目的信息管理要与专业规划结合起来，说明项目建设在规划执行中的地位与作用，使项目决策信息支持系统成为项目公示的重要载体。

（四）构建项目决策的公众参与途径，提高决策的民主参与度

城镇基础设施项目建设资金的最终供给人多为社会全体纳税人，产品使用者为一定区域的社会全体成员，项目形成的产权为公共资产。因此，无论是从出资人与产品使用者角度，还是从项目形成资产的产权关系角度来看，项目投资的决策应由公众参与，由公众来决定他们的资金使用，而且也只有公众才最了解他们自身的需求，也最有积极性用自己有限的资金来满足自身最强烈的需求，实现社会资源的最有配置。但公众不是一个抽象的个体，纯粹的公众决策无论在理论上还是在实践中目前都有着无法跨越的障碍。因此，提高决策的公众参与只能根据实际情况在一定程度上提高决策的公共参与度，具体的措施有以下几点。一是强化规划的民主参与，城镇基础设施各领域专项规划决定了项目供给规模，而供给规模是否合理则依赖规划过程中对公众需求的判断是否准确。在实践中，只有依靠公众，并充分发挥公众在规划中的积极性，通过搭建公众与规划编制部门信息交流平台（规划初稿公示等），保证公众与规划编制部门信息交流渠道畅通，才能得以充分了解公众的真实需求，保证规划确定的项目供给规模符合公众需求。二是强化项目决策过程信息互动，实施“阳光决策”，公众对决策过程和决策信息的知情权是决策民主参与的最低要求，只有对项目信息充分了解，才能发表决策意见，否则参与也是盲从，重要的保证措施是要尽可能多地把规划信息与项目决策信息公开，切实避免规划只是部门的“信息资源”，闭门决策。三是加快推行重大项目要决策的专家评议制度和项目公示制度，一定要在制度上避免项目公示或专家评议“走过场、形式化”，在适当地区可初步尝试公众或专家评议的项目“否决制”，当然，“否决制”的具体实现形式还需仔细研究。四是针对目前我国的行政管理体制，特别重大项目实行人大最终决策制度，即按照一般项目的决策程序，政府投资管理部门先对项目进行初步决策判断，把项目实施与否的各种利害得失进行充分论证，然后把项目论证结果或倾向意见报同级人大进行审议，并由人大最终决定项目是否实施。

（五）严格落实项目决策责任，强化决策监督机制

既然城镇基础设施投资项目受条件所限，不能实施纯粹的公共决策，那么项目监督就必不可少。为了实现有效监督，首先，必须明确各相关决策主体的责任。中介咨询机构要对咨询报告的真实、客观与科学负责，咨询报告的委托部门要对向咨询机构提供有关基础资料的真实性负责，项目的上报单位或建设部门要对上报资料的真实性负责，决策或项目审批部门，必须按照国家建设程序，根据国家的相关决策依据，进行科学的项目审批与决策。其次，就是要完善决策责任追究机制，具体可以根据问题的严重程度，针对不同的部门特点，建立不同的责任追究制度及其实施细则。建立责任追究制度必须要与执法部门如纪检、检察机构相协调，形成一个相对权威的责任追究组织，并赋予其相应的采取措施的权力。初步设想，对于中介机构，根据问题的严重程度，可以分别进行经济惩罚、降级或吊销机构与相关人员执业资格、追究负责人刑事责任等；对于项目上报部门或使用部门，主要应是针对具体办事人员以及负责人的行政处分，但在目前这是较为难以实施的一个环节，需要投资主管部门与人事纪检部门联合实施，因为投资主管部门没有其他部门的人事决定权；对于决策或审批机构的责任追究，也应以行政处罚为主。最后，必须把外部监督与内部监督结合起来。在内部监督中，要充分发挥项目建设单位对投资主管部门、投资主管部门对咨询机构、咨询机构对项目建设单位的监督作用，逐步形成项目决策各相关机构相互监督、相互制约的监督与制衡机制。对于外部监督，目前关键是提高政府投资项目决策信息的公开性，要充分发挥公众与媒体对项目决策过程的监督作用，强化审计、纪检部门对决策环节的监督，并逐步尝试专项规划执行情况向本级人大汇报制度。