五、行动上，要把握四大关系

结合前期改革的经验与教训，在未来深化农村金融改革的过程中，还需要处理好政府与市场、财政与金融、中央与地方、整体与局部的四大关系。

第一，政府与市场的关系。更好认识和处理好政府与市场的关系是农村金融体制改革的核心问题，如何使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，对新时代推进农村金融改革具有重大意义。从某种意义上，我国农村金融体制演变史也是一部政府与市场关系的争论史。溯其源，将政府的目标与实现目标的手段混为一谈，是政府和市场关系错位的根源所在。比如，信贷支农只是农村金融机构支持“三农”、服务“三农”的一种形式。但如果将信贷支农作为实现政府目标的主要手段强加给农村金融机构，无疑会影响农村金融机构利润最大化的经营目标，损害金融机构的独立性和效率，也为政府直接干预金融机构运行提供了依据。再如，新型农村金融机构的设立过多强调区域限制（如村镇银行只能在一个县经营），导致金融机构无法实现规模经济，处于亏损状态，自身可持续性尚且堪忧，更遑论支持和服务“三农”。将政府的目标与实现目标的手段相混淆，不仅严重影响了农村金融机构的商业可持续性，而且助长了道德风险。目前中央大多数的税收等优惠政策和资金支持都是针对特定机构，这已经形成了一定的道德风险。从目前情况看，对农信社的改革侧重于花钱，在改革机制方面重视不足，尤其是存款保险制度、农业保险和其他财政扶贫政策等配套措施不到位，也影响了农村金融机构的商业可持续性。

第二，财政与金融的关系。作为两大主渠道，财政与金融在资源配置中的作用既存在差异又互为补充。从我国实际情况看，“三农”作为市场机制容易失灵的领域，需要公共政策介入。但与此同时，也需要正确处理财政与金融的关系，否则财政与金融的关系一旦失衡，彼此之间相互渗透甚至越位，就可能造成资源配置的低效和浪费。一是财政职能金融化。从我国前期实践来看，在公共财政未发挥应有作用的情况下，金融承担了过多的财政职能，特别是将金融机构作为支农的工具，混淆了金融机构的商业职能和政策性职能。一方面，严重扭曲农村金融机构的经营行为，造成了农村金融机构严重的道德风险，也助长了政府部门的道德风险。更有甚者，曾出现过难以分清农村信用社和农行历史包袱的成因，即哪些是政策性因素造成的，哪些是自身经营不当形成的。另一方面，因职能错位，农村金融机构非但无法达到金融支农的政策目的，反而成为农村资金外流的渠道，成为亏损、贪污、在职高消费的载体。二是多元目标冲突下，农村金融机构经营绩效低下。目前农村金融机构主要经营目标包括但不限于以下几个方面：首先是政策性目标，即支持“三农”（农村、农业和农户）目标；其次是多数农村金融机构追求的营利性目标；再次是作为金融机构为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标；最后是其他目标，比如合作制目标，即主要为社员服务等。事实上，试图同时达到多个目标的行为往往无解。此外，多元目标还会造成农村金融机构经营和管理中的机会主义问题。在不良贷款增加或亏损严重时，不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向以自己承担的政策性义务和非营利性目标，与监管当局讨价还价。对一些经营成本极高的个别地区，为维持当地基本的公共金融服务，可有多种选择，可以由政府补贴招标正规金融机构设点，也可以委托当地的农资销售公司代理金融服务，还可以利用金融科技降低经营成本。

第三，中央与地方的关系。党的十九届三中全会指出，治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方的职责关系，更好地发挥中央和地方两个积极性。对于推进农村金融改革来说，理顺央地关系，尤其是理顺中央宏观调控职能与地方发展经济职能，具有积极的现实意义。一是监管与发展职能错位，这是地方层面农村金融管理的主要矛盾。省级政府（及其代表省联社）既有监管任务，又有支农和发展任务，同时还有风险处置的任务，在发生目标冲突时就可能出现选择性履职，要么以行业管理和行政干预代替监管，导致发展与监管二元目标的严重冲突，要么过于强调金融支农特殊性，从而带来道德风险。二是谁来“风险兜底”。实际上，地方政府的“风险兜底”能力和机制在不同省份情况是不一样的。从上一轮改革可以看到，由于中央与地方财政关系没有理顺，财权事权不对等，地方政府出于发展经济的需要，往往干预金融机构自主经营和地方金融资源配置，让金融机构承担财政职能，结果导致农信社大面积亏损，引发系统性风险，最终还是把化解风险的包袱甩给中央政府，流动性风险处置仍然依赖人民银行。历史上，类似教训屡见不鲜。三是如何实现“因地制宜”。对于分散的农村金融市场而言，需要将自上而下和自下而上的改革有机结合。否则就会出现此前农村金融改革由中央政府主导，各地试点，多数试点是只能成功不能失败，从而导致试点虽然成功，但复制推广却很难的局面。实际上，2003年的农信社改革试点的初衷是赋予地方政府更大的自主权，同时承担相应的自主决策后果，以实现权责对等。但是在全面推广时，未能很好坚持因地制宜、分类推进的原则。此后，村镇银行等新型农村金融机构的建立也遭遇同样的问题，即在政府和监管机构的大力协助下试点“成功”，推广却需要行政命令。为何农村金融改革方案实施结果与方案大相径庭，农村金融改革步履艰难。总体上看，是我国渐进主义改革中惯用的自上而下方略，与需要更多考虑基层政府、民间自发力量的自下而上方略之间的冲突所致。事实上，归其因，虽然在政策设计之初强调“因地制宜”，但实际中当自认为公正超脱的中央部门遇到地方利益抗衡时，就不知道如何因地制宜了，最后要么仍自上而下地全国一刀切，要么就使改革陷入僵局。需要在中央层面明确几条红线的基础上，鼓励地方农村金融改革的创新。比如说：应以完善公司治理为核心；保持农村金融机构县域法人的长期稳定；地方政府对存量农村金融机构的健康性负责；地方健康的农村金融机构纳入存款保险制度后，地方政府的主要责任变成为农村金融机构健康发展创造良好的发展环境，避免行政干预；等等。在此基础上，中央财政或央行可以将低成本的长期资金借给地方政府，帮助地方政府推动改革。

第四，整体与局部的关系。农村金融体制改革是一个系统工程，仅靠农村信用社单兵突进无法解决，需要整体规划、全面推进，才能取得成功。回顾农村金融改革历程，最大的问题在于没有根据农村金融的现实需求，全盘考虑农村金融体制构建的一揽子问题。一是农信社不能包打天下。从供需双方来看，农村地区的金融需求不仅仅是存贷款，供给部门也绝不能仅仅是农村信用社。农村信用社是“主力军”，但不能独家垄断，否则就会出现服务质量下降、不良资产增加等问题。二是存量改革与增量改革的关系问题。农村信用社、农业发展银行、邮政储蓄银行、农业银行的机构改革是存量改革，村镇银行等新型农村金融机构创新试点是增量改革。有观点认为，农村信用社不行，就引入新机构，来代替农村信用社，但实践证明这是行不通的。因为存量改革不到位，会严重影响增量改革效果。2003年以来，改革后的信用社体制具有合作制的外壳（如合作制要求股权较为分散）、集体企业的运作方式（经营者的责权利不统一）和政府的脑袋（管理当局按照政府的目标而不是商业目标管理农信社），这样的制度安排在现有的企业理论中是找不到任何根据的。一个地区如果农村信用社完全不考虑成本，不考虑机构的商业可持续性，就会形成恶性竞争，如果农村信用社不改，新型农村金融机构生存就存在困难。可见，不重视农信社的改革（存量改革），指望通过成立新型农村金融机构（增量改革）来解决农村金融问题是望梅止渴。三是正规金融与非正规金融的关系问题。正规金融和非正规金融各有比较优势，一定程度上可以互补，应将非正规金融纳入整个农村金融体系中。正规金融资金实力雄厚，组织制度完善，内控严密，人员素质相对较高，在提供大额和长期贷款方面有优势。非正规金融由于操作简单，具有灵活、便利、小规模等特点以及信息方面的优势，更适合向居民提供零星、小额贷款。当然，也必须认识到，非正规金融的优势是相对的，也受到信息、交易成本等因素的制约。这些制约决定了非正规金融只能在较小的范围内才有效率，这也是非正规金融的劣势。四是软信息与硬信息的关系问题。引入信息系统框架有利于解决农村金融体系中信息不对称问题。一般而言，企业越大，能提供的硬信息就越多。中小型农村金融机构因其能够掌握更多的软信息使其在服务涉农中小企业方面有其天然优势。从这一点出发，无论是鼓励越来越多的中小银行发展成全国性金融机构，还是发展本质上仍是金融机构分支机构的村镇银行，都不能真正解决中小企业融资难的问题。从软信息与硬信息的关系来看，进一步开放金融市场，允许更多的民营资本进入，成立真正意义上的民营银行，同时规范引导非正规金融和新型农村金融机构的发展，都有助于解决涉农中小企业融资难的问题。此外，大力发展直接融资，尤其是发展公司债，会迫使大银行更多关注涉农中小企业。