关于2005年财政政策的几个重要问题[50]

中国政府在2004年对财政支出的结构做了较大调整。金人庆在第十届全国人大二次会议上表示，2004年中央财政支出安排有六大重点：一是增加对“三农”的投入；二是增加就业和社会保障投入；三是增加教育、卫生、科技、文化、体育等事业投入；四是增加对地方的转移支付；五是积极支持投资体制改革及电力、电信、民航和铁路、邮政、城市等公用事业改革；六是保障各级政权的正常运转。财政部在2004年所制定的基本方针是完全正确的。2004年中国政府的财政执行情况也令人满意（表1）。

表1 中国财政主要指标变动情况单位：%

表1 中国财政主要指标变动情况单位：%续表

资料来源：国民经济研究所：《中国宏观经济变量跟踪分析》, 2004年第四季度。

表1充分显示了2004年中国财政状况的明显好转。首先，财政收入，特别是中央财政收入的增长速度远高于前两年，而这又主要是由于经济增长速度提高的结果。其次，财政赤字和债务余额占 GDP的比重进一步下降，这为今后实行扩张性财政政策或为经济改革支付成本预留了更大空间。最后，2004年的财政收入和支出结构似乎都在向更为合理的方向发展。多年以来我们一直强调：扩张性的财政政策有助于经济增长，而后者反过来又会推动财政状况的改善。对于财政赤字的增长和债务的累积，应保持高度警惕，但不应夸大中国的财政风险，以至在必要时也不敢使用扩张性的财政政策。自1998年实行扩张性财政政策以来，中央政府共发行9100亿元长期建设国债，带动了数万亿元的固定资产投资，直接拉动GDP每年增长1.5—2个百分点，对克服通货收缩居功至伟。在连续7年实行扩张性的财政政策之后，中国的财政状况非但未像某些外国经济学家所预言的那样一路恶化，而是开始明显改善。事实证明，1998年以来政府实行扩张性财政政策是完全正确的。考虑到自2004年以来的宏观经济形势和其他因素，中国政府决定从2005年开始把扩张性的财政政策转变为“稳健的”，即中性的财政政策。稳健的财政政策主要体现在四个方面：一是控制赤字。二是调整结构。把更多的钱用到需要加强的农业、科教文卫、社会保障等薄弱环节。三是推进改革。进一步推进农村税费改革，完善出口退税机制，推行增值税转型和内外资企业所得税合并的改革。四是增收节支。严格依法征税，确保财政收入的稳定增长。同时严格支出管理，提高资金使用效率。[51]

在经济学文献中，所谓中性财政政策的最简单理解是财政支出等于财政收入，即财政赤字为零。2005年中国财政依然保持赤字，中国财政政策实际上还是扩张性的，只不过扩张性将会减弱。事实上2005年财政预算的最主要变化是：预计2005年中央财政总收入（含债务收入）将达到16662.8亿元，比2004年增长10.5%，中央财政总支出16662.8亿元，比2004年增长7.6%。其中中央财政赤字3000亿元，比上年减少198.3亿元，预算赤字占GDP比重将由2004年的2.5%下降到2%。安排长期建设国债800亿元（其中100亿元是代地方发行），比上年减少300亿元；但中央预算内经常建设投资将增加100亿元。2005年中央财政发债供给6923.4亿元（归还到期内外债本金3923.4亿元加弥补当年赤字3000亿元）。汇总中央和地方财政收支安排，2005年全国财政收入29255.03亿元，比上年增长11%，全国财政支出32255.03亿元，比上年增长13.7%。

政府预算应该具有至少三项功能：为全社会提供公共物品、进行收入的再分配和在实行宏观调控方面发挥作用。而作为宏观经济政策的财政政策，除通过政府预算增加和减少财政赤字（而财政赤字又是财政收入和支出增加或减少的结果）影响经济的总需求之外，还可通过已有税收和支出的制度安排，发挥经济活动“自动稳定器”的作用。对于2005年的财政政策，我有以下几点看法。

第一，政府应该进一步提高全国财政收入（支出），特别是中央政府财政收入（支出）在GDP中的比重。在1994年，中国政府财政收入在GDP中的比重一度沦为仅仅比尼泊尔之类的最不发达国家略高的可怜地位。虽然目前这种情况已有很大好转，但同发达国家和大多数重要发展中国家相比，这一比重仍然太低（表2）。财政收入占GDP的比重过低，不利于国家建设“和谐社会”的目标，大大削弱了政府的宏观调控能力。政府有必要制定一个中期目标，确保中国财政收入对GDP的比在不久的将来达到足够高的水平。

表2 2000年部分国家财政收支占GDP的比重 单位：%

注：收入指政府税收收入，支出亦同。

资料来源：余天心等：《财政研究简报》，财政科学研究所，2004年第10期。

第二，政府应该通过财政手段，特别是税收手段，更为积极地进行收入再分配。中国目前面临的主要问题之一是在现代化和城市化进程中出现的两极分化。中国最低与最高收入的差距超过了俄罗斯，基尼系数早在10年前的1994年就超过了国际公认的0.4的警戒线，达到了0.434, 2003年达到了0.461，已经十分逼近拉美0.522的平均基尼系数。而在20世纪80年代初我国基尼系数只有0.28，在短短不到20多年时间里，贫富差距发展得如此之快实在是世所罕见。政府必须通过财政手段，缩小贫富差距，否则，中国的改革开放成果就会因社会矛盾激化而毁于一旦。为了实现建立和谐社会的目标，政府必须尽快提高政府收支在 GDP中的比重，改革税收制度，改革社会保障体系，加强对社会收入进行再分配的能力。

第三，鉴于中国仍然面临着严重的失业问题，而且随着历年失业人数的不断累积，中国的就业创造问题将会越来越严重。由于我们认为中国经济目前的根本问题是结构问题，过快的投资增长速度应该抑制，但经济总体的增长速度却不应有明显下降。为了解决结构问题，执行适当从紧的货币政策是完全必要的。但是，财政政策是否也应该有所紧缩呢？2004年年初我曾提出：“2004年中国经济的增长速度很可能会明显下降。在这种情况下，中国的就业形势很可能将明显恶化。因此，在货币政策偏紧的同时，财政政策应该具有足够的扩张性以便抵消偏紧的货币政策对经济增长的抑制作用。”[52]时至2005年，我的上述看法并未改变。

第四，2003年以来中国经济的一个重要特点就是煤炭、电力和交通运输等方面出现的严重瓶颈制约。瓶颈的出现与经济增长速度迅速提高有关，但其本身却不是经济过热的必然表现。瓶颈是各部门产出增长不平衡造成的。在经济增长速度并未超过潜在经济增长速度的条件下，通货膨胀也会因这种不平衡的存在而发生。例如石油短缺导致的通货膨胀就是一例。事实已经非常清楚，煤炭、电力乃至钢铁等部门之所以成为瓶颈产业主要是过去数年来投资不足而不是2003年以来需求过旺所造成的。例如，据估算，我国煤炭建设投资年均应该在500亿元以上，而2000年、2001年和2002年的相应投资只有94亿元、96亿元和108亿元。经济开始“过热”的2003年，煤炭基本建设投资也仍只有190亿元，远远小于煤炭新增能力投资需求。[53]煤炭供应的不足又成为电力生产的严重制约因素，而电力生产的不足又制约了全国经济的增长。为了打破基础行业瓶颈对整个国民经济增长的制约，政府必须继续积极参与基础设施投资。需要注意的是，政府的公共工程投资将增加政府的净资产，从而将加强而不是削弱政府的财政地位。

第五，政府应该加速税制改革，提高财政政策作为经济“自动稳定器”的作用。在当前的情况下，政府为稳定经济所进行的税制改革与政府为缩小贫富差距所进行的努力是并行不悖的。在税制改革方面，有两项改革十分值得注意。2003年以来中国经济严重失衡的主要表现是投资增长速度过快，而造成投资增长过快的主要原因是房地产投资增长速度过快。我曾经指出，“从宏观经济稳定的角度来看，中国住房价格上升的快慢并非问题的关键。只要供应和需求曲线的移动速度相同，住房价格就不会上升。但是，对应于同样的住房价格水平，房地产投资的增长速度可以是十分不同的。而对中国宏观经济造成最直接影响的恰恰是房地产投资增长速度本身。不管从总体上房地产开发有无泡沫（在某些城市，特别是少数经济发达的大城市，泡沫肯定是存在的），鉴于中国目前所出现的一些瓶颈现象以及房地产投资在形成这些瓶颈中的作用，以及房地产发展对于银行信贷的高度依赖和由此可能形成的金融风险，对房地产投资增长的适当降温是完全必要的……为了避免房价飙升必须在抑制住房供应增长速度的同时，抑制住房需求增长速度。在这种情况下，如果不希望使一般民众无力购房，那么必须对居民购房的需求结构进行调整，并进而对房地产建设结构进行调整。前一段时间，申请住房贷款的条件可能过于宽松，有些地区竟然对购置豪华住宅实行税收减免。这种政策不但不利于宏观经济稳定，而且加剧了社会的不平等，必须坚决制止。应该充分利用各种税收手段，防止和限制房地产泡沫的发生和发展。财产税应该作为一种调节房地产开发结构的重要手段加以利用。例如，为了限制过多高档豪华住宅的建造，可以对于高端住宅征收高额累进财产税。[54]2004年以来的经验说明，加息虽然增加了还款成本的压力，但目前不少地方房价的上涨幅度大于利率的上涨幅度，仅仅凭借货币政策的力量，恐怕还不足以抑制对房产的需求，财政政策的配合是必不可少的。一种观点认为，开征不动产税对房屋供求关系影响难于确定。不动产税将过去一次性征收的各种税费在房产保有期内分批征收，购房人前期置业费用降低，购房需求可能会增加。这种分析值得商榷。不动产税是影响需求的一个变量。在其他条件不变的情况下，不动产税的引入和税率的提高将导致房地产需求的减少。给定房地产供给，房地产需求的减少将导致房地产需求量和房地产价格的下降。此外，取消对外资的税收优惠也应该尽早提到议事日程上来。中国目前外商投资企业的名义税负是15%，实际税负是11%。内资企业的名义税负是33%，实际税负为22%左右。在目前国内储蓄资金过剩，外资源源不断流入中国给人民币造成巨大升值压力的情况下，继续维持对外资的税收优惠、继续对外资实行“超国民待遇”是难于理解的。