三 社会治理的实质
没有比较就难以鉴别。要完全说清楚社会治理是什么，除了要找到其特点外，还应当放在与其他广义的治道方式比较中，才能说得更准确到位。
（一）治理是相对于统治而言的
在人类漫长的历史上，如何管理好公共事务，曾经出现过多种多样的实践方案。有的昙花一现，有的历久弥新。从国家与社会的关系看，大致有两种趋向。如果用极端言之，一种是尊崇国家权力，公权力在公共事务管理和公共政治生活中占据优势、主导、控制者地位；一种是迷信个人自由，认为私权是公权来源，私权利优先于公权力，私权利是公共政治生活的发动者，公权力只有在得到私权利授权的情况下才可以行动。事实上，多数国家的运行状态都介于这两个极端之间，只是偏左还是偏右一点而已。体现在国家治道上，则可以分为统治和治理两种方式。
统治和治理都是为了追求某种社会秩序而采取的公共事务管理方式，但其在主体、模式、社会背景、权力分布、利益归属等多个方面存在区别。
从主体上看：统治的主体是单一的，是以政府为代表的公权力。这时，私权利的代表——公民、社团、企业等都是统治的对象而非主体。所以，政府与公民、社团、企业的地位是不平等的。而治理的主体必然是多元的，是由多个公权力实体、私权利主体来共同参与的。公、私间的关系是平等的。这里，私权利主体的参与是不可或缺的。在一定程度上，没有发达的民间社会，也就没有治理。
从模式上看：统治的模式是威权型，以公权力的强制力作为保证。多数情况下是政府通过发布政令、强制执行、行政系统内部自我反馈和监督，来实现其对公共事务的管理、设定目标的实现。而治理的模式是合作型，更多是以协商协调而非强制来保证。这时，虽然公权力仍然具有强制力，但其更多通过服务、引导、协商来促进其目标的达成。公、私权力（利）间的互动，使得管理更体现为相对温情脉脉的柔性过程。
从社会背景看：统治多应用于传统社会。因为传统社会利益主体分化程度低，社会需求的同质化程度高，社会的组织要求比较初级。而治理却是复杂的现代社会的必然选择。因为在这个阶段，社会利益主体分化程度高，社会呈现高度的动态性、复杂性和多样性，公共事务的数量、内容、要求前所未有，靠简单的、整齐划一的、单一主体供给的公共政策难以应对。
从权力分布看：统治时期的权力布局是单一中心的，集中于公权力一方，其管理公共事务时权力应用是自上而下的。治理的权力布局则是多中心的，管理公事务时权力是上下左右互动的，在某些领域还会出现自下而上的权力运作。根据奥斯特罗姆的观点，无论集权体制还是分权体制，都有无法克服的弊端，因为其是单中心制度。现代公共治理应当使用分层次、分级别、多步骤的多元制度安排，实现国家、市场和非政府组织在公共事务管理上的沟通与合作，达成公共利益的可持续增长。[2]
从利益归属看：虽然可能打着公共利益、国家利益的旗号，但统治者可能因权力不受监督约束而“挂羊头卖狗肉”，以公益为名行私益之实。治理因为权力的平等、均衡、互相约束，利益归属必须指向公共利益。
表1-1 统治与治理的模式比较
（二）社会治理是相对于社会管理而言的
社会治理的提出，吸纳了治理的内涵和特点，其要处理的问题是社会领域的公共事务管理方式问题。如果要找一个与之相对应的对比性概念，那就是社会管理。但二者并不是截然分离的，而是有着一定程度的继承和再发展关系。所以，社会治理也可以称为社会管理的“升级版”。
首先我们来看它们的相同点。社会管理和社会治理，都是为了谋求社会总体的稳定和个体活力的激发。二者都关注总体性社会利益的实现，这些利益包括：社会有序运行、公共服务和大众福利实现、政府运作的高效、社会环境的公正等。
其次我们来看它们的区别。
从参与主体来看。社会管理强调或者说更为重视政府的作用，其实现社会公益的主要方式是：政府通过规划目标、制定政策、执行政策、用法律约束社会主体行为等方式，来确保其所期望的社会管理目标的实现。而社会治理在认为政府在社会治理中不可或缺的同时，强调政府与其他主体的互动，甚至更为强调民间社会的自治和自我管理。所以，在社会治理中，目标的设定与修正、相关议题的提出和讨论、政策制定和出台、政策实施与监督、治理效果评价与问责等各个环节，都不是由政府唱“独角戏”，而需要在政府与社会频繁的互动、协商、博弈中达成。更像是一出政府与社会的“二人转”。政府的“主要演员”角色固然重要，但也离不开宏观社会环境与微观社会主体的配合。
从公共管理的过程看，社会管理主要通过自上而下的行政管理模式，而社会治理要求“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。政府社会管理建立在行政的公权力基础上，是按照科层制的方式，通过动用政府权力和资源，以组织化的活动方式，有计划有步骤地实现社会管理目标的行动。社会管理只是政府行政管理的一个方面，因为政府还要管理经济、文化、司法、军事、外交等其他公共事务。现代行政管理强调管理效能和效率。经过多年实践，行政管理已经形成了一整套计划、指挥、组织、控制、协调、监督、改进的管理模式。在这一点上，社会管理与其他行政管理一样，都是自上而下的，都是以强制力为后盾的，都是程序化、标准化的。社会治理包含了政府的行政管理，同时，强调社会领域因为其公共事务的特性，对某些事务政府行政管理可能“不该管”，或者受其管理特点、能力等所限“管不了、管不好”。所以，一部分具有明显私权性质的事务交由家庭、社团、企业、社区自我管理、自我调节，而一部分虽然具有公共事务特点但政府不便直接管理的内容交由利益相关的居民进行自治。这样，政府和各社会主体各自发挥了其在事务处理方面的优势和长处，政府成为一个边界和职能相对清楚的“有限政府”，享有有限权力，承担有限责任。社会主体通过自我、家庭、结社等方式，在运用人权的同时也承担其相应责任和后果。政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的结果，就是通过多方合作，保证了治理方向、目标、过程、结果的民主化，提高了社会治理的水平。
从两种治道方式的目标看，社会管理更强调秩序。而且，因其以国家强力为保证，容易往单纯强调社会稳定、良好秩序的方向偏，容易出现所谓的“刚性维稳”、“没有活力的秩序”。而社会治理强调活力与秩序的统一，并且将活力放在第一位。这是因为，社会治理理论将社会发展进程中出现的一些社会风险、社会问题、社会矛盾，认为是社会进步中不可避免的代价。因此，主动将其纳入治理范畴，加以机制化、常态化地解决。社会管理却将这些理解为社会的非常态，认为一些负面社会现象都是越轨行为，要加以消灭和强力控制。
从方法来看，社会管理多用自上而下的社会动员、社会控制、运动式管理、刚性维稳的方法；社会治理却多用社会自组织、公私互动、人性执法等柔性、引导性的方法。
表1-2 社会管理与社会治理的模式比较
（三）社会治理的核心特征
通过以上的分析和比较，就比较容易把握社会治理的一些核心特征，从而对社会治理的实质有了比较清晰的图景。
首先，社会治理必须是多元共治。其蕴含前提是承认社会领域事务具有复杂性，依靠单一主体很难实现良好的管理。其中部分事务是纯私务性的，交给公民本人或其家庭解决。公权力一般情况下是不进入这个领域的。比如，每个家庭的吃饭问题，因为“众口难调”，而且存在严重的权责不对称，所以用公权力来办集体食堂的办法是行不通的，只能交给家庭内部来决策。但是，这不代表公权力永远不介入这类私务。因为今天的私务很多都有“外溢效应”。如果某个家庭人口规模过大，其做饭方式又因油烟污染、噪音等问题影响其他居民，就需要公权力来界定其对他人、对社会的义务。又如，部分社会事务不是纯个人性的，比如社区公共卫生问题，超越了一家一户的权利与责任范围。同时，由于这些事务具有一定的地域和人群影响的约定性，也很难用公权力来过度介入。此时，合理的治理之道就是社区了。社区可以利用社区公约对人们的相关行为进行规范，动用社区资源安排专人清理垃圾，还可以动员人们相互监督共同保障社区卫生。还如，流动人口的管理、社会治安等问题，则超越了私域，必须用行政、司法的力量加以介入。可见，社会治理特别强调政府与社会的互动，像是一出“二人转”，强调各司其职。如果放在更大的社会范围看，需要每个社会主体的积极参与，可以说是要调动多方面力量的“大合唱”。只有指挥、伴奏、每个声部都密切配合，才能音色丰富、音域宽广、和声协调。在这个“大合唱”中，每个参与者有自己独特的作用和职责，而大家的配合共治达到了“1+1+1＞3”的治理效果。
其次，社会治理必须经由民主协商才能实现。从一定程度上看，治理就是一个互动的过程，如果离开了互动，离开了各种形式的协作伙伴关系，也就没有了治理。而这些伙伴关系的建立，有赖于各个治理主体之间的协商。其一是各主体之间的关系必须是平等的。虽然政府享有公权力，并以强制力作为推行其政策的后盾，但在政策、法律形成之前，要采取与其他主体平等协商的方式。因为只有自我认可的政策、法律才是最容易被执行的。其二是各主体协商的过程是民主的。无论是议题生成，还是决策讨论，抑或是政策执行，都是一个行使民主的过程。可能在这个过程中离不开权威，但这个权威不是先验的，而是讨论中自发出现的。这个权威可能也不是政府。比如，社区治理的权威，取决于全体居民的选举和自愿执行经其集体决策制定的社区公约。其三是社会主体在社会治理中频繁互动。因为大家都是利益相关者，如果只是机会主义式的选择性参与，则可能因普遍消极带来集体利益的受损，也会导致每个微观个体的利益受损。所以，社会治理需要“积极的公民”、“积极的社会参与”。因为这是建立频繁互动的社会基础。
最后，社会治理遵循权责一致的原则。每个治理参与者参与治理，无疑是在享有一项社会权力（利）。与此同时，每个治理参与者就应当承担相应的责任与义务。一是在参与治理时要遵循法律规定，要遵守大家议定的基本公共规则。二是权利与义务、权力与职责大致对等。比如，有限责任政府就只能享有有限权力。三是各社会主体要承认、承担并愿意接受治理后果，即使这个后果对其可能形成一定的利益伤害。如果决策者因治理后果不符合其个体预期就拒绝承担相应后果，则社会诚信就受到挑战，社会秩序就很难真正建立起来，社会治理也就无从谈起。
表1-3 善治的十大标准
延伸阅读建议：
俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000。
俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社，2014。
埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000。
[1] 世界银行：《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》，1989。
[2] 埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000。