一、立法思想
法律法规是基础,无论是在PPP发展初期,还是PPP发展过程中,相关立法和规定都会对PPP的发展产生深刻影响。目前财政部与发改委已经发布的关于PPP文件可以大致分为如下两大类:
第一类是两部门各自发布的文件,如财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号)、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》(财金〔2016〕92号)与《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等;如发改委独自发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)等。
第二类是两部门联合发布的文件,如国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)与发改委、财政部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。其中,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》在法律位阶上属于部门规章,法律效力稍高于部委发布的规范性文件。
综观发改委与财政部已经发布的PPP相关文件,两部门关于PPP的立法思想有如下差异:
一是两部门关注角度不同。财政部重化解地方政府债务,发改委重项目推介。如财政部要求项目实施机构的范围较窄,只能是政府、政府部门或事业单位,而发改委规定的实施机构还包括行业运营公司等主体;财政部严格要求项目进行财政承受能力论证,而发改委相应的要求则较宽松。
二是两部门对PPP概念理解不同。政府付费型项目、使用者付费型项目,财政部都统一称为PPP项目;而发改委则倾向于将使用者付费型项目称为特许经营项目,将政府付费型项目称为政府购买服务项目。