(一) 国外相关研究概况

国外相关研究大约开始于20世纪50年代末。关于政府购买公共服务的内涵，国外学者的界定并不明确，但大多认为政府购买公共服务主要采用服务合同 ( services contracting) 的形式，即公共服务合同外包。从学术史视角来看，国外相关研究主要从三个方面入手：

1． 分析政府购买公共服务的相关理论

理论是实践的先导。与政府购买公共服务相关的理论主要演化出五个分支，即公共产品多元供给理论、福利多元主义理论、官僚政治理论、公共服务民营化理论以及合同制治理理论。

一是公共产品多元供给理论。理查德·马斯格雷夫 ( Richard Musgrave) 、文森特·奥斯特罗姆 ( Vincent Ostrom) 、查尔斯·蒂伯特 ( Charles Tiebout) 和罗伯特·沃伦 ( Robert Warren) 、 E. S．萨瓦斯、罗纳德·奥克森 ( Ronald Oakerson) 等学者根据产品属性对公共产品的种类加以细分，并对政府提供和生产做了严格区分，这就为私营部门和第三部门等主体参与到公共产品的生产中提供了有力的学理性支撑，即政府虽然要承担起公共服务提供这一义不容辞的重要责任，但其未必要亲自生产，而是可以委托私营部门和第三部门等其他主体来生产。例如，萨瓦斯指出： “安排者通常是政府单位……政府有权力做出用公共开支来提供某种公共服务的决策，但这并不意味着必须依靠政府来提供这种公共服务。”¹文森特·奥斯特罗姆等也认为，公共服务的提供者未必要扮演公共服务的生产者角色，政府亲自生产公共服务还是由私营部门来生产公共服务，这通常应当取决于对成本的核算。²

二是福利多元主义理论。理查德·蒂特马斯 (Richard Titmuss)、约翰·沃尔芬登 ( John Wolfenden) 、理查德·罗斯 ( Richard Rose) 、诺曼·约翰逊 ( Norman Johnson) 、阿达尔贝特·埃弗斯 ( Adalbert Evers) 、维克托·佩斯托夫 ( Victor Pestoff) 等学者对福利来源多元化和福利主体网络化的论证使打破政府包揽福利性公共产品供给的格局有了理论依据。

三是官僚政治理论。戈登·图洛克 (Gordon Tullock)、 安东尼·唐斯 ( Anthony Downs) 、威廉·尼斯坎南 ( William Niskanen) 等公共选择学者经由对政府机构的系统批判论证了通过外包等方式引入市场竞争机制之重要性，从而初步奠定了政府购买公共服务的理论基础。

四是公共服务民营化理论。关于公共服务民营化，在米尔顿·弗里德曼 ( Milton Friedman) 的 《资本主义与自由》一书中就已经有所涉及。彼得·德鲁克 ( Peter Drucker) 在 《不连续的时代：应对社会巨变的行动纲领》 一书中也提出了相关建议。 20世纪80年代以来， E. S． 萨瓦斯、 J. T． 马林 ( J. T. Marlin) 、迈克尔·波特 ( Michael Porter)、托马斯·帕莱森 ( Thomas Pallesen) 、弗雷德里克·莱恩( Frederick Lane) 、理查德·菲沃克 ( Richard Feiock) 等学者的相关理论成果对公共服务民营化的研究更加深入、更为系统、更显全面。前述学者的研究为公共服务民营化提供了较好的理论基础。总的来看，西方学者关于公共服务民营化的研究主要聚焦于六大方面：(1) 公共服务民营化的内涵，即通过充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足公众需求和增进公共利益； (2) 公共服务民营化的原因，包括提高公共服务供给的效率、质量和回应度，削减政府机构内部开支，减轻外部财政压力等诸多方面； (3) 公共服务民营化的制度安排，其主要存在合同外包、特许经营、补助、凭单、自由市场、志愿服务和自我服务等七种较为常用的方式； (4) 公共服务民营化的操作方式，主要论述了合同外包与政府撤资的基本步骤或策略；(5) 公共服务民营化的实践效果，其所形成的基本结论是，只要能够恰当地加以运用，民营化还是能够实现公共绩效的大幅度改善的；(6) 公共服务民营化的现实阻力，主要包括操作层面的阻力、法律层面的阻力和社会上多方力量的反对等。西方学者关于公共服务民营化的研究成果对实践产生了广泛影响。在英国，早在20世纪70年代中期，公共服务民营化就普遍展开了。在美国，从20世纪80年代开始，合同外包就获得了广泛推广。时任英国首相玛格丽特·撒切尔和时任美国总统罗纳德·里根在上台执政后，都推行了激进的非国有化运动³，公共服务民营化也因此向纵深推进。受到英国的影响，许多西方发达国家从20世纪80年代起，都掀起了公共服务民营化运动的热潮。目前，公共服务民营化在我国的一个典型表现就是政府购买公共服务。

五是合同制治理理论。从20世纪70年代起，K. R． 韦德尔 (K. R. Wedel)、 B. S． 罗姆泽克 ( B. S. Romzek)、特雷弗·布朗 ( Trevor Brown) 、 菲利普·库珀 ( Phillip Cooper) 等学者对合同的拟定、 履行、终止或变更等合同管理问题的阐述，为政府通过合同形式购买公共服务提供了直接的理论指导。

2． 探讨政府购买公共服务的现实样态

关于现实样态的研究主要涉及政府购买公共服务的实践动因、主要方式、典型模式、购买范围及效果的影响因素。 J． 雷夫斯( J. Rehfuss) 、萨瓦斯等学者认为，购买动因主要体现为提高效率的外在压力、商业主义的示范效应、意识形态的显著影响、降低成本或改进管理的迫切要求、提高公共服务政策的灵活性等五个方面。萨拉蒙等阐释了拨款、资助、合同、凭单等购买方式。⁴德霍格认为，政府购买公共服务主要有三种代表性的模式，即竞争性购买模式、谈判性购买模式和合作性购买模式。⁵关于公共服务的购买范围，梅塞认为，地方政府负责提供的所有公共服务都能依靠购买来实现⁶; J．波士顿 ( J. Boston) 、奥利弗·哈特 ( Oliver Hart) 、凯文·莱弗里 ( Kevin Lavery) 、特雷弗·布朗和马修·波托斯基 ( Mat-thew Potoski) 则强调应依据政府与服务本身的特性确定购买范围。例如，波士顿认为，诸如制定公共政策、出台发展规划等政府核心职能不能采用合同外包的方式来履行⁷；哈特等指出，服务质量难以有效评估的公共服务应该由公共部门亲自供给⁸。凯文·莱弗里认为，合同外包需要具备公共服务的标准能清晰界定、监督成本不是很高、有竞争性市场存在等三个基本条件。⁹特雷弗·布朗、马修·波托斯基强调在考虑是否将公共服务外包出去时，必须关注交易成本的高低。对于低交易成本的公共服务，外包是合适的；对于高交易成本的公共服务，则适合由公共部门自己来生产；对于混合交易成本的公共服务，则应具体分析之后视情况而定。¹⁰另有学者根据公共服务供给者的动机来确定公共服务购买范围。例如，约翰·多纳休指出，如果一项公共服务对提供者的公正性、忍耐力、判断力等提出了很高的要求，例如社会福利服务，那么就不宜进行外包，因为私营部门出于追求自身利益最大化的考虑，在这些方面往往不如公共部门。¹¹关于哪些因素会影响政府购买公共服务的效果，国外学者重点从微观因素和宏观因素两个方面进行了剖析。就微观因素而言，刘、霍奇基斯和博斯强调了服务类型对购买效果的影响¹²，杨、谢和李分析了政府的合同管理能力对购买效果的影响¹³，巴蒂、奥尔森和佩德森探讨了政府工作人员的行政能力和工作动力对购买效果的影响¹⁴。就宏观因素而言，福厄兹探究了人口规模对购买效果的影响¹⁵,林德霍斯特、彼得森和霍尔伯格解析了市场环境对购买效果的影响¹⁶。

3． 阐发政府购买公共服务的风险及其控制

德霍格¹⁷以及约翰斯顿和罗姆泽克¹⁸的研究发现，政府购买公共服务存在的风险主要有：供应商所造成的垄断、供应商的机会主义行为、购买过程中的内幕交易行为、政府被供应商所俘获、购买成本高于政府直接供给的成本、服务效率和质量的改进并不显著等等。凯特尔指出，在政府购买公共服务过程中，供给方和需求方都会存在一定的缺陷。其中，供给方的缺陷主要表现为：竞争性的公共服务市场有时并不存在，市场被一小股供应商甚至一个供应商所把持抑或存在新供应商进入障碍而导致竞争不足，市场会出现负外部性；需求方缺陷主要体现在：政府有时无法准确地界定想购买的东西，政府时常获取不到承包商的绩效信息，政府对所购买的商品和服务的质量之判断能力越来越弱；政府有时会存在内部性。¹⁹库珀²⁰、拉莫思等²¹强调，需从加强供应商内部控制、提升政府合同管理能力、强化政府责任等方面控制风险。