前言
治大国若烹小鲜，比喻治理大国就像烹调美味的小菜一样，手法、火候要恰到好处，调料食材亦要精心搭配。习近平总书记在接受外媒采访时曾引用过这句话，他说：“领导者要深入了解国情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如临深渊’的自觉，要有‘治大国如烹小鲜’的态度，丝毫不敢懈怠，丝毫不敢马虎，必须夙夜在公、勤勉工作。”在这里，“治大国若烹小鲜”指的是国家治理既要能办好国家大事也要有办好人民群众小事的能力。本书关注的核心问题是国家治理体系下城乡基层政府治理社会小微事务的经验、机制与逻辑。
城乡中国的形成
近代以来，中国发生“三千年未有之变局”，其突出表现是从传统帝国向现代法理型国家转变，从乡土社会向城乡社会转变，从农业型国家向工业型国家转变，而今中国已成为全球第二大经济体，在国际事务上有举足轻重的作用。亨廷顿指出，多个发展中国家的经验表明，国家现代化的过程往往伴随着政治上的动荡。[1]近几十年来，中国经济飞速发展，政治社会仍能保持总体稳定，有必要深入探讨中国政府化解治理困境的经验、机制与逻辑，亦应关注城乡社会本身蕴含的稳定机制和弹性空间及其本土治理资源。
现代国家的重要标志之一是高城市化率。2016年，中国城镇化率达到57.35%，然而，7.9亿城镇常住人口中包括了2.2亿户籍在农村的农民。[2]回首1978年，当时全国城镇人口仅1亿7425万，占总人口的17.9%，38年间中国城镇化率提升39.45个百分点，增加城镇人口6亿多，全球恐怕没有任何一个国家有如此快的城镇化速度了。[3]5.9亿在村人口，5.7亿城市人口，还有2.2亿往返于城乡之间的农民工，这样的人口结构充分体现了当今“城乡中国”的政治、社会和经济发展特征。
如果说“乡土中国”是对20世纪中叶以前中国社会形态的总体性描述的话，那么“城乡中国”则是对20世纪中叶以后中国社会形态的概括性描述。20世纪中叶以后，尤其是20世纪八九十年代以来，中国城市获得快速发展，城市治理体制不断转型：单位制逐渐解体，城市基层治理从单位治理向街区治理转移，社区治理中居民自治、业委会自治的呼声不断高涨，街头公共空间治理则从“九龙治水”的局面向单一综合性部门治理转变。本书重点关注了都市街头社会治理。“城市的空气使人自由”说明城市社会是一个法治、平等、自由、多元的社会体系，业缘、友缘、趣缘群体代替先赋性关系群体成为社会的主要组成部分。在研究19世纪中国城市的文献中我们可以看到，商会、行会、经济精英等组织在城市社会发展中起着主导作用，一个不同于韦伯判断的中国市民社会自成一体。
街头治理的逻辑
都市街头是国家与社会互动的剧场，是各群体展示力量、个性、诉求的公共舞台，亦是外来者、城市边缘人非正规就业的重要场地。现代都市在审美、秩序和形象上不断追求国际化，街头公共空间严禁违规占用，一旦违规者出现便会有政府的治理行为。深入城市治理体制会发现，半正式治理、正式治理、运动式治理、政治化治理皆是对应都市街头违规群体的治理方式。都市街头冲突每天都在发生，然而街头社会并未陷入混乱之中，根本原因在于街头冲突在被控制、消解。政府对冲突的控制能力和方式决定了街头社会秩序。街头冲突与街头冲突控制机制之间变化的不同步、落差便是暴力溢出的机会。经验表明，城市政府并非如外界想象的那样僵化、官僚主义，街头冲突控制机制因势转化、升级，半正式治理、正式治理、运动式治理、政治化治理等方式交错运用。暴力控制的知识化、技术化、文明化标志着国家基础能力的增长。
与乡村社会一致，城市基层一线的工作人员多数是半正式官僚，城管协管员、公安辅警、食药监助理以及政府部门临时工等构成了庞大的城市半正式官僚队伍。城管协管员是其中最为引人注目的群体之一，笔者深入考察发现，半正式官僚的存在与国家行政控制、城市治理体制及基层社会治理的复杂性密切相关，在国家强制权力日益受到规范、约束和监督的时代，协管员群体的半正式治理发挥了替代性作用，这体现了转型期基层治理的复杂性。
外来人口和城市边缘群体总是被视为城市失序的肇因。19世纪，中国城市街头的地痞流氓、赌棍、乡勇、难民、流浪汉、乞丐以及劳工帮伙总是争抢地盘、打架斗殴、趁火打劫、贩毒、拐卖人口，等等，几乎无恶不作。[4]欧美国家同样将边缘人群，如流氓地痞、摇滚青年、盗匪帮、妓女甚至黑人视为社会危险的因素，美国很多城市通过逮捕社会边缘人来管理一座城市仍是一种倾向。[5]如何有效安排和协调巨量城市流动人口的工作和生活，是今天中国政府面临的一个问题。
城乡协同的基础
今天中国城市的外来人口中，相当一部分是进城农民，他们中的多数在工厂、工地、商场、酒店等地务工，还有一部分人做小本买卖，如卖菜、卖零食、卖服装、收废品等，一些人到城市闹市区违规经营，随之引发城市管理行动。今天中国城乡治理的关联性不仅是宏观上的人口、土地与资本关联，更是微观个体生命意义上的关联——进城落户几乎是所有农民的梦想。然而，城市高昂的房价让大学毕业生尚且望而却步，农民工中能成功进城者实在是少数，如此多的农民工在市场上丧失竞争力之后该何去何从呢？有学者指出“无产阶级化”是其必然归宿，然而，事实是最好的答案，逐渐退出劳动力市场的一代农民工绝大多数返回了故乡，一边照看孙子一边种地务农，他们的子女（二代农民工）则进城务工，这种以“代际分工为基础的半工半耕”模式成为当下农民家庭不断发展的经济模式。
在绝大多数农村，均等化的社会结构维持着村落价值规范的完整性，农民的经济生活仍然深嵌于社会生活的逻辑之中[6]，而非农村社会被市场经济和上层精英主导。考察发现，在城工作的农民工的价值意义及阶层归属体系仍在农村，加之农村的土地、宅基地等物质保障，使他们在城市失业或遇到风险时愿意返乡、能够返乡。失业农民工返乡而非滞留城市形成贫民窟，为中国产业结构转型、宏观战略调整提供了弹性空间。2008年全球遭遇经济危机，中国3000万农民工失业，引起了全世界的关注，然而，中国城市并未出现同期西方国家出现的工人罢工、抗议、骚乱，根本原因在于3000万失业农民工在城市短暂停留之后迅速返回故乡。
独特的城乡双轨分层体系使中国城市二元结构的张力得以缓解，大型贫民窟亦未出现，温铁军指出，“大凡是人口超过1亿的发展中国家加快城市化，都有农村贫困人口转移带来的社会问题，贫民窟是最具代表性的问题，而中国是唯一的虽然有2亿的大规模人口流动，却没有出现大型贫民窟的国家”。[7]双轨分层的社会结构成为城乡社会协同发展、协同治理的重要基础。
以有效治理促乡村振兴
据测算，到2030年常住城市的人口将达到70%（城镇化率），常住农村的人口是15亿人中的30%，即4.5亿人。[8]4.5亿人生活的农村不应是衰败的、失序的、沦丧的，建立一个“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的农村成为新时代乡村振兴战略的总目标。
乡村振兴，治理有效是基础。传统时期的乡绅治村在很大程度上实现了国家集权的“简约治理”，[9]既保证了国家政策的顺利执行，又缓解了人口增长带来的治理压力和危机，中国乡村依靠内生性力量基本实现了自治。除在灾荒、高赋税等危及农民生命安全的情况下激起民变外，中国乡村保持着高度的秩序稳定状态。随着国家政权建设的深入，乡村基层政治发生变化，民国时期华北农村地区出现“保护型经纪”向“赢利型经纪”转变的现象，[10]基层政权建设出现内卷化。
后税费时代，基层政权从汲取型政权向“悬浮型政权”[11]转变，基层政府的工作重心从收粮罚款转向“争资跑项”，乡村关系、官民关系有所变化；加之，权利话语的兴起，基层行政者及农民的行动逻辑都发生了变化。调解制度作为非讼纠纷解决机制被誉为“东方经验”，长期以来都是国家（官方）与民间协同治理基层社会的重要手段。然而，当下乡村社会出现了为尽快解决问题而迫使地方政府介入的调解以及为谋求不当利益而出现的调解，这一诡异现象与乡土社会变化、基层行政策略及国家治理转型密切相关。
同样能典型反映乡村治理变化的是信访制度。电影《我不是潘金莲》讲述了一个“认死理”的农村妇女李雪莲上访的故事。从在政府门口拦截县长的公车到进京拦截国家重要领导人的车，李雪莲上访惊动了省市县官员。影片中的马市长说：“事情的解绝不是我们努力的结果，而是靠一场意外事故画上了句号，事情是以不解决而解决的。在李雪莲这个事情上，各级政府，政府的各级官员，没有一个有恶意的，都想把事情办好，想帮助李雪莲，可为什么事情越办越糟，一拖就是10多年呢？这件事情本身，李雪莲并不在理。可为什么自上而下，都怕她告状呢？”通过展现现实中李雪莲式上访人的经历与故事，本书对基层信访体制做出了分析与反思。
乡村社会有着相对独立的社会治理和生态系统，拥有独特的历史、文化、规则等自主治理资源。2018年中央一号文件指出：要加强农村群众性自治组织建设，大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，以加强农村基层基础工作、构建乡村治理新体系。农村社区社会组织建设成为实现乡村振兴战略的重要抓手，是解决转型期乡土文化衰落、公共空间萎缩、集体行动困境等问题的重要途径。赣南农村发达的社会组织体系给人以深刻印象，无论是民间宗教组织，还是新农村建设中的理事会，抑或是家族组织，都成为地方社会自我治理的重要主体；中国村民自治的发源地广西同样拥有村社自治的各类组织，村委会、专项事务理事会以及村庄精英形成合力，共同化解了全国农村面临的土地细碎化难题，这一模式具有相当的示范意义；有着深厚文化底蕴的关中农村形成了独特的均衡型社会结构，弱血缘结构与强社会规范形塑了“讲理的关中人”，村民在集体惩戒“越轨者”的过程中维护和再造了社会价值体系和地方规范。
城乡中国这一转型期社会结构在未来相当长时期内将持续存在，城市将继续作为人们向往之地不断发展，农村亦仍是数量庞大的农民的生活栖息之地，如何实现“快速发展中的政治社会稳定”及城乡生活都美好的愿望，将是我们共同探索的宏大时代命题。
[1] 〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：上海人民出版社，2008年，第31页。
[2] 刘秂：《〈国家新型城镇化报告2016〉发布：我国常住人口城镇化率已达57.35%》，《中国城市报》2017年7月17日4版。
[3] 王颂吉、黎思灏：《改革开放以来中国城镇化的规模扩张到质量提升》，《江西社会科学》2018年第8期。
[4] 〔美〕罗威廉：《汉口：一个中国城市的冲突与社区（1796-1885）》，鲁西奇、罗杜芳译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第261～297页；王笛：《街头文化：成都公共空间、下层民众与地方政治（1870-1930）》，北京：商务印书馆，2013年，第209～220页。
[5] 〔法〕索菲·博迪-根德罗：《城市暴力的终结？》，李颖、钟震宇译，北京：社会科学文献出版社，2010年，第25页。
[6] 〔匈〕波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2013年，第113页。
[7] 温铁军、温厉：《中国“城镇化”与发展中国家城市化的教训》，《中国软科学》2007年第7期。
[8] 《〈投资蓝皮书〉认为：2030年中国总人口将超过15亿》，《人口与计划生育》2013年第6期。
[9] 黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。
[10] 〔美〕杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003年，第36页。
[11] 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权》，《社会学研究》2006年第3期。