二 主要的研究内容

（一）研究目标

中国的贫困治理实践和贫困治理经验迥异于西方国家，如果用官方的话语总结就是“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的策略。而政府主导的特征在近年来全国范围内开展的精准扶贫工作中表现得尤为突出，在扶贫领域中国贫困治理最核心的就是行政主导型贫困治理模式即行政治理扶贫。所以本研究主要探究的是中国这种以国家行政主导的方式自上而下发起的精准扶贫的治理逻辑究竟是什么，行政主导型贫困治理的实际运行机制到底是什么，以及这种行政主导型贫困治理模式在基层的实践过程中会产生什么样的影响，并试图与西方新自由主义思想指导下的反贫困战略和政策进行比较。治理理论大多是在追求多元参与、去中心化以及政府作用逐渐下降的前提假设下来讨论，我们认为在具体扶贫领域的实践过程中需要找回国家的作用。

以往大量关于贫困治理的研究要么就扶贫谈扶贫，主要局限在扶贫瞄准技术、政策执行效果等微观层面，要么谈及中国贫困治理经验则偏向于宏观层面的讨论。本研究主要将研究场域放在一个乡镇内部，通过观察其精准扶贫政策执行的具体动态过程来透视和总结行政主导型贫困治理的微观运作机制和产生的现实影响。

（二）研究内容

本研究的主要内容可以细化为以下几个方面。

第一，从历史的视角来看，中国的贫困治理过程、每阶段所呈现出来的主要特征，以及探究不同阶段贫困治理转型背后的原因是什么。共同富裕是社会主义的本质要求，新中国成立后至改革开放前我国主要是通过土地改革、人民公社化运动、工业化等一系列制度层面的变革来推动农村的发展，同时农村社会的初级保障制度也被建立起来；改革开放到20世纪80年代中期也主要是通过制度改革与经济增长来减少农村贫困人口，这个阶段并没有严格意义上的扶贫政策；从1986年开始国家设立专门的扶贫机构，正式的扶贫规划被提上议程，贫困治理开始从救济式扶贫向开发式扶贫转变；而在2000年后，贫困治理的专业化程度逐渐提高，开始转向了多部门共同参与的综合治理阶段，扶贫瞄准单位进一步下移。2013年精准扶贫概念被提出，后来逐步上升为一项国家战略，脱贫攻坚战随之在全国各地打响。从历史维度上看中国的贫困治理为何转型以及如何转型是这一部分需要论述的内容。

第二，从科层制角度来看，精准扶贫是如何在科层体制内部开展的？尤其是对地方政府来讲，传统意义上的扶贫任务基本都是让位于经济增长等发展目标，扶贫部门长期以来往往都是处于从属性的边缘地位，人员缺少、不被重视。在短期之内面临巨大脱贫压力的情况之下，地方政府是如何在科层体制内部进行调整与再造的，又是具体运用什么样的行政治理行动和策略打破科层体制的界限来动员科层体制内部以应对新增加的贫困治理任务的？也就是说，这一部分主要是看精准扶贫是如何重构科层体系，在基层组织和制度层面利用科层制优势的同时也产生了很多逆科层化的治理逻辑，可以说探究的是地方政府在科层化与逆科层化之间是如何反复调适以完成精准贫困治理任务的。而在精准扶贫的经验层面，我们将主要以大量干部下乡进行精准识别作为案例，来具体考察行政主导型贫困治理的科层化与逆科层化的双重逻辑。

第三，在贫困治理方面，行政的主导作用不仅仅局限在科层体系内部的动员与再造，在市场领域也体现了行政的主导和整合作用。地方政府是如何利用市场手段进行精准扶贫的？在目前主要还是以开发式扶贫作为手段的脱贫攻坚行动中，地方政府对于市场的引导、资本的规制至关重要。因为市场本身会产生分化，贫困户在市场中处于不利的地位，资本也具有逐利的特征，需要利用行政的力量将市场的获益机制与贫困户增收结合起来，确保贫困户在市场中能够获益。这具体体现在对于贫困户资产收益新型扶贫机制的探索、行政力量对于产业扶贫的介入以及政府为农民合作组织参与扶贫营造条件等。在当今市场化、全球化的时代，不可能将贫困户永远隔离在建构的“世外桃源”中，而只能通过政府力量引导贫困户组织和参与到市场之中，并用行政手段对市场与资本双方进行规制，才能够确保贫困户的收益和脱贫。政府干预下的精准帮扶尤其是行政主导下的产业扶贫组织模式是这部分关注的重点。

第四，行政治理扶贫还需要处理好资源分配与基层社会秩序的问题。精准扶贫以来伴随大量扶贫资金和项目输入贫困村，扶贫资源的分配和扶贫项目的落地成为一个很大的问题，如果处理不好不仅不利于取得扶贫效果，影响最终的脱贫摘帽，而且容易引发农村基层社会冲突与纠纷，扰乱社会秩序，影响社会稳定。因此，精准扶贫中的精准管理已经不仅是扶贫资金和扶贫项目的管理，而且上升为一个治理问题。而政府主导的精准扶贫行动到了村庄一级后是如何与广大村民互动的，应该怎样进行扶贫资源分配？很多情况下并不是扶贫资源不足而引发农民不满，相反是由于资源过多，在覆盖了真正贫困户的同时资源也会外溢到周围群体，而产生纠纷和矛盾。如果处理不好则容易从“贫困陷阱”转向“福利陷阱”，如何避免以上问题的发生，地方政府应该如何应对，则是目前中国行政主导型贫困治理在基层所面临的重要考验。

（三）概念界定

“行政治理扶贫”是基于对中国贫困治理与政治发展因素的分析而得出的一个理论性概念。笔者以这样的概念来解释中国政府主导的贫困治理模式和逻辑，尤其是在精准扶贫政策提出以后，这种行政主导的特征更加凸显。

行政治理扶贫作为一个解释性概念，主要包括“行政主导”和“贫困治理”两个方面的内容，需要分开阐释。

在中西方的语境中“政府”的含义有着很大的不同[11]，所以对于“行政”概念的理解自然也存在较大差异，不同于“威尔逊学派”所倡导的“政治-行政”[12]二分法中的纯粹行政，中国的“行政”则是一个外延更广的大行政概念，在中国的语境之下，“行政”与“政治”二者不是截然分开与对立的，更多的是行政与政治的交叉与重叠。政府的行政过程也包含很多的政治因素，而在解决实际问题的时候政治力量也有行政化、科层化的趋势。如图1-1所示，西方理论所提倡的是政治与行政的独立与分开，但中国的实际情况是二者存在很大的交叉与重叠。所以本书的“行政主导”包括两层含义：一是政治的主导（党的领导）作用，行政问题的政治化，在精准扶贫的实践中就是扶贫上升到政治高度，“五级书记挂帅抓扶贫”贯穿科层制内部；二是行政本身的主导作用，扶贫压力通过科层体系层层传导、任务层层分解，自上而下地通过规划和各级政府主导来组织完成扶贫任务。在中国的反贫困实践中，行政因素的重要性远远超过其他方面的因素，即使是通过市场、社会等方式开展的扶贫行动也可以透视出国家行政力量的作用，所以在中国，行政主导在扶贫领域所发挥的是统领性的功能。

图1-1 中西方语境下的政治与行政关系

“贫困治理”概念的核心首先是将贫困界定为一个问题，然后对其采取具体措施并加以干预的一个过程。贫困成为一个问题，是多方面的因素导致的：对于个体来讲，绝对贫困会对其生存产生威胁；对于社会来讲，大量的人口陷入贫困状态之后容易引发社会矛盾与社会冲突；对于国家来讲，扶贫行动与反贫困政策的实施考验着政府治理能力。总之，贫困一旦成为社会问题，本身就会对社会秩序产生影响，并带来收入不平等、社会不稳定等一系列负外部性问题。所以，贫困治理的根本就是政府要通过采取相应的措施，对特定的贫困群体实施干预，并处理好各方面的社会关系，防止社会秩序紊乱，最终的目标是保持社会的稳定，实现社会和谐发展。

所以本书主要围绕“行政治理扶贫”这一核心概念谋篇布局，分别论述行政主导在科层体系、市场领域以及社会治理中如何发挥作用以及产生何种后果，等等。行政主导的统合作用贯穿精准扶贫政策实践全过程，也与西方所提倡的市场主导、社会主导的扶贫模式形成了鲜明的对比。

（四）分析框架

本书的技术路线如图1-2所示。

图1-2 本书的技术路线

全书围绕核心概念——行政治理扶贫进行论述，在文章的谋篇布局方面沿着以下三条线索展开分析：第一条线索是贫困治理的逻辑，即在贫困治理的过程中行政力量如何与科层体系、市场、社会多元主体进行互动，又如何将不同主体统合起来发挥主导作用；第二条线索是政策执行的逻辑，主要讲的是精准扶贫政策在精准识别、精准帮扶以及精准管理的各个环节如何具体实践以及每个环节又容易面临什么困境；第三条线索并没有以上两条线索那么明确，这条暗含的线索主要是将中国的行政治理扶贫模式与西方的贫困治理模式进行比较，并总结相应的经验。