第一章 导论

一 研究缘起与研究问题

（一）研究缘起

党的十八大以来，在全面建成小康社会的背景之下，扶贫工作被党中央提升到了前所未有的高度。2013年习近平总书记在湘西州花垣县十八洞村考察时，首次提出“精准扶贫”重要理念，指出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。[1]2014年中央进一步提出了要对扶贫对象实行精细化管理以及建立精准扶贫工作机制的表述。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出，到2020年要实现“两不愁、三保障”，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性贫困的总体目标，精准扶贫不仅成为我国扶贫工作的基本方略，而且逐渐上升到了治国理政的高度，成为一项国家战略。如要使7000多万名贫困人口（2014年数据）按期脱贫、完成上述目标任务，每年要减贫1170万人，平均每月要减贫100万人。[2]这样目标任务就被逐级分解、细化，并以“军令状”（邢成举，2016）的形式作为一项政治任务分配给贫困地区的各级地方政府。在限期脱贫的压力之下，精准扶贫于是上升为各个地方政府的中心任务，一场脱贫攻坚行动在全国各地轰轰烈烈地开展起来。

2015年3月初笔者跟随导师李小云教授去云南省西双版纳傣族自治州勐腊县参与学校扶贫实践点和公益组织“小云助贫中心”的创建工作。由于该县是国家级贫困县，在工作与调研过程中恰巧又参加了全省扶贫动员大会以及全县脱贫攻坚大会，目睹了地方政府动员全部力量进行贫困治理的壮观图景。在原先成立的扶贫开发整乡推进工作领导小组基础上，勐腊县成立了扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作领导小组，由县委书记任组长，县长任常务副组长，县委副书记、组织部部长、副县长任副组长，相关部门单位负责人担任成员，组建相应工作机构。该县明确19名处级领导挂钩联系到村，38个县直机关党支部一对一结对到贫困乡镇的38个农村党支部，形成了省、州、县、乡四级领导分片挂钩联系帮扶体系，坚持从上到下“一套机制、一套班子、一股力量、一个声音”，充分整合省、州、县、乡四级人力资源，集中投入重点片区，攥成一个拳头，形成工作合力，达到“各炒一盘菜，共办一桌席”的目的。为了确保服务项目的顺利运行，该县配备了一名专职副科级组织委员，配齐了党政班子成员，选派了新农村建设指导员、第一书记、大学生村官、边防民警村干部“四支队伍”。贫困地区的地方政府自上而下由此被动员起来，投入精准扶贫、脱贫攻坚这场战役之中，来自田野的观察给了笔者很大的震撼，亲身经历了脱贫攻坚工作在基层的开展与推进，引发了笔者对于精准扶贫与贫困治理的思考。自此之后以精准扶贫与贫困治理作为主题，笔者赴全国多个贫困地区开展了十余次调研，并在2017年3月至6月间在武陵山连片特困地区的H省A县茶乡[3]开展了田野调研，对于精准扶贫与贫困治理的理解更加深入。

在国际社会上，反贫困一直被世界各国政府作为其重要的工作而备受重视，联合国《2030年可持续发展议程》首要的目标就是“在世界各地消除一切形式的贫穷”，并具体指出到2030年要“在世界所有人口中消除极端贫穷”。根据最近的统计数据，全世界的贫困人口较之1990年减少了将近35%，但是世界银行的数据显示，截至2013年，全世界仍然有10.7%（7.67亿人）的人口生活在人均1.9美元/天的贫困线之下。近年来对于绝对贫困人口减少的主要贡献来自东亚和太平洋地区，中国和印度尼西亚的贡献尤为显著。[4]但是宣称贫困的终结还尚早，在反贫困的路上仍然有很多的挑战。随着时间推移，反贫困的难度越来越大，这一方面是因为剩下的绝对贫困人口往往生活在边远地区和脆弱的环境之中，我们难以触及；另一方面，对于那些即使已经脱贫的贫困人口，其中很大一部分也只是暂时性脱贫，可能面临经济危机、食品安全以及气候灾害等各种威胁，进而使他们返贫。

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是中国共产党的重要使命。如果说改革开放前三十年中国主要追求的是生产力的发展以及地方经济层面的增长，遵循的是传统的发展主义思路，并由此而衍生出“地方公司主义”（Oi，1999）、“锦标赛模式”（周黎安，2007）等发展模式。但是长期片面追求GDP的同时也带来了发展的不平衡、不充分问题[5]，其中最突出的表现就是大量贫困人口的存在，他们并没有享受到发展所带来的红利。按照2800元的贫困线标准，截至2014年中国还有7017万名贫困人口。[6]

综上所述，由于长期经济增长优先的经验路径依赖，如果仅仅按照一般的常规要求，地方政府的行为很难发生转变。因此，中央运用了超常规的制度性手段，建立了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，形成了“五级书记挂帅抓扶贫”、全党动员促攻坚的工作格局，县级党政一把手抓扶贫，贫困村派驻第一书记、驻村工作队，组织有保障，同时出台了最为严格的目标考核评估办法。目前，这种制度性压力开始层层传递，并出现明显的正向政治效益（李小云，2016）。

对于精准扶贫，我们可以把它理解为是基于社会公平原则并在国家行政力量的干预下对于广大贫困地区的资源投入和财富的再分配。但是政府行政主导的、如此大规模的全国性的反贫困行动在全世界范围之内也实属罕见。有学者明确指出，也只有中国共产党能够有如此的行动力做这样的事情，所以作为一项政治议程的精准扶贫不仅意味着国家行动逻辑的转变，打赢脱贫攻坚战在某种程度上也展现出了中国的制度优势（郑永年，2019；林毅夫，2017）。

目前开展的精准扶贫行动，不同于对口扶贫、定点扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、国际机构扶贫和个人扶贫等社会扶贫模式（李周，2016）。首先，其呈现出来的最主要的特征就是政府主导下行政力量的直接干预和规划，我们当然不否认在整个脱贫攻坚过程之中的其他社会力量的参与和贡献，但是就狭义的精准扶贫政策实施本身来讲，建档立卡精准识别、到村到户的精准帮扶、农户信息和扶贫项目的精准管理以及各层级部门的督查、考核等各个环节无不是在政府的主导之下具体开展的。其次，精准扶贫已经超越了传统意义上的就扶贫谈扶贫的局限，目前已经形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量和多种举措有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。[7]并且以精准扶贫作为抓手，整合了大量的涉农资金和项目，精准扶贫实践的过程也可以说是对于农村进行社会建设的过程。最后，作为一项政策的精准扶贫的执行过程涉及不同层级政府以及多个行为主体，虽然扶贫工作有着其特殊性，但是本质和其他农村公共政策的执行一样，精准扶贫作为一个绝佳的窗口，可以透视地方政府本身与多元主体之间不同的行为逻辑，有助于揭开政策执行过程的“黑箱”，为以后类似农村政策的更好执行提供经验和理论基础。

（二）研究问题

对于广大农村来说，贫困不仅仅是一个经济层面的问题，更是一个治理制度的问题（郑永年，2019）。精准扶贫，顾名思义，就是在扶贫工作上要更加精细化、精准化。精准扶贫是国家治理现代化在扶贫领域的突出表现，也在考验国家的治理能力和地方政府的执行能力。因此，研究精准扶贫不仅仅要关注具体方法和技术层面，更要与国家治理和农村基层社会治理相结合重新考虑扶贫问题，跳出扶贫谈扶贫。精准扶贫工作对于当下的农村基层治理会产生何种影响，二者之间是如何互动与相互形塑的？所以，本书的核心问题是：在资源反哺农村的背景之下，这种行政主导的精准扶贫政策的运行机制与实践逻辑是什么？

为对以上核心问题做出详尽解释，研究过程中可能会将核心问题转换为以下具体问题：政府行政主导的精准扶贫行动如何在短期内实现强有力的社会动员？科层制内部的各级政府尤其是地方政府如何进行调适以面对如此艰巨的脱贫任务？作为一项政治任务的精准扶贫又是怎样通过各级行政力量“一竿子插到底”式地将各种福利政策传递到一个个原子化的贫困户身上的？政府行政力量如何整合、组织市场主体参与到脱贫攻坚之中进而产生益贫性的效果？大量扶贫资源和扶贫项目短期内输入贫困地区后又会产生怎样的矛盾与冲突以及应该如何治理？这些都是我们需要关注和引起重视、思考的问题。

（三）研究意义

无论是从学理分析还是从具体的政策实践角度出发，探讨这种行政治理扶贫模式都具有重要的研究意义。

首先，探讨贫困治理过程的行政主导型贫困治理模式对于构建中国本土化扶贫理论具有直接的理论意义。改革开放以来，中国减贫对世界做出了巨大贡献。按照世界银行2011年购买力平价1天1.9美元的贫困标准，1981年至2012年全球贫困人口减少了11亿人，同期中国贫困人口减少了7.9亿人，占全球减少全部贫困人口的71.82%。[8]中国在减贫领域取得了举世瞩目的成就，但是在扶贫理论方面却非常滞后，没能够跟上实践的发展。在反贫困的理论方面主要是在西方福利经济学和发展经济学的理论脉络的指导下开展相关的扶贫实践，但是西方的相关理论并不一定与发展中国家的实际情况相适应，比如西方国家对于非洲地区的发展援助减贫实践，主要还是在新自由主义思想的指导下进行的反贫困战略，最终取得的成效甚微。如果说20世纪八九十年代中国减贫取得成就的主要原因在于经济的快速增长，那么在2000年以后贫困人口的快速减少则主要归因于政府主导的一系列减贫政策和扶贫行动，中国脱贫攻坚取得的显著成就也为全球减贫治理贡献了中国方案（黄承伟，2017）。中国扶贫的经验是国家主导的行政治理扶贫，而非新自由主义思想指导下所谓“善治”导致贫困的减少。从根本上讲，西方的贫困治理的前提假设是在个体主义原则之上“国家-社会”的对立，所以才会强调贫困人口的参与、个体能动性以及民主制度的建设，而他们认为只有建立一个良好的治理体系才能够促进发展减少贫困。但是中国农村社会与西方社会有着不同的社会性质，“差序格局”“伦理本位”等经典表述都强调中国农村社会之中权威和等级的重要影响，这就需要贫困治理在行政力量主导之下发挥“有为政府”的作用。正如瑞典学者冈纳·缪尔达尔（2001）说的那样：“唯有利用国家计划整合的作用才能把分散的个体经济推向进步并摆脱低水平的困境，国家机器是第三世界寻求发展的动力源泉。”在扶贫理论方面中国的贫困治理呈现迥异于西方的特色，溢出于任何西方的扶贫理论之外，而精准扶贫实践恰恰是对西方扶贫理论的挑战，有助于超越西方扶贫范式而生成中国本土化的扶贫理论。

其次，贫困治理是一个综合性的治理领域，精准扶贫的实施对于国家治理能力有很大的提升作用。精准扶贫政策的实施不仅仅是就扶贫瞄准、扶贫资源传递方面进行调整和改进的技术层面问题，更体现出国家在发展的过程中开始向追求平衡、公平转型，也是国家能力建设和国家政权建设的问题。党的十八届三中全会指出，“全面深化改革，适应国家现代化总进程，推进国家治理体系和治理能力现代化”。作为全面深化改革与治国理政的重要实践，精准扶贫正是治理能力现代化在扶贫领域的集中体现。在精准扶贫思想提出后，从中央到地方各级政府部门对于脱贫攻坚高度重视，在中央政府“高位推进”，脱贫压力层层传递，围绕脱贫攻坚的任务整合了各项涉农政策，扶贫成效逐渐凸显。国务院相关领导表示，“从2001年到2010年十年里，每年减少贫困人口673万。十八大以来，每年减贫1300万以上”[9]。在精准扶贫的脱贫攻坚阶段，扶贫不仅仅是扶贫领域的事情，早已超越了扶贫部门本身，以精准扶贫作为抓手，已经统合了各个部门和各个领域的涉农资源，投入贫困地区的广大农村，大大提高了政府的统筹能力。在资金投入方面，尤其是扶贫资金“四到县”之后，地方政府在资金和项目的分配方面有了很大的主动权。与此同时，贫困地区省、市、县各级政府开始成为扶贫财政投入的重要来源，省、市、县级扶贫资金投入已经远远超过中央财政投入，不再完全依靠中央，极大地提升了地方政府的治理能力。在组织领导方面，精准扶贫实行的是中央统筹、省负总责、县级抓落实的管理体制，各级党政领导签订脱贫攻坚责任书，并实施严格的考核评估。与此同时，大量扶贫工作队（因为扶贫工作队也驻村，有时也称驻村工作队）和扶贫第一书记等扶贫干部被派驻到贫困村，目前已经有19.5万名县级以上党政机关干部担任贫困村第一书记[10]，如果再加上扶贫工作队和基层扶贫干部，人数则会更多。干部下乡不仅有着扶贫工作，而且承担着建强基层组织、为民服务以及提升治理水平等多方面的任务。以上在脱贫攻坚战中反贫困治理体系的种种创新，意味着“基础性国家能力”的提升与治理体系的现代化，地方政府在脱贫攻坚的过程中逐渐成为“下乡政府”，推动了地方政府的转型。

最后，我们可以将国家精准扶贫战略的实施，从政策执行本身的角度来分析，研究作为一项农村公共政策的精准扶贫。这对于扶贫政策的完善以及农村公共政策的执行具有重要的指导意义。行政治理扶贫实践的过程也是农村公共政策执行的过程，精准扶贫作为一项复杂政策（吕方，2017），政策对象的需求具有多元性，治理目标具有综合性，政策产品具有差异性、定制性。目前来看，虽然整体上行政主导型贫困治理的模式具有制度上的优势和活力，能够在短期内使各种力量参与脱贫攻坚，完成科层制以外的超常规任务，但是在具体政策执行的过程中也有很多不足和需要完善的方面。例如，行政主导型贫困治理本身运用行政动员的方式打破科层制界限，但是在政策执行的过程中又存在再科层化的倾向，在科层化与逆科层化的张力之中影响着最终的扶贫效果；贫困治理虽然以行政作为主导，但是目前来看运用的是项目制的治理方式，项目制扶贫的过程中不同行为主体之间的多重行为逻辑，也容易致使精准扶贫的目标遭到异化；国家大量的扶贫资源短期内输入贫困村之中，在资源分配的过程中一方面要避免“精英俘获”（elite capture）现象的发生，另一方面要防止贫困户因陷入“福利陷阱”和“援助诱惑”之中而引发基层的矛盾与冲突等。这些方面既是对政策执行者本身的考验，又为将来农村其他类似政策的执行总结经验、提供启示，具有极强的现实意义。