第2章 金融不良资产诉讼案件的受理
综述
法院对不良债权追偿案件的受理是不良资产诉讼清收的前提，因此，受让人在购买不良债权时一定要对债权能否通过诉讼清收进行充分的尽调，防范因法院不予受理民事追偿案件而造成损失。《民事诉讼法》第一百二十二条对当事人起诉的条件进行了规定，本条也是法院判断案件是否受理的主要法律依据。鉴于不良资产案件的特殊性，为防止国有资产流失，保障国家金融不良债权处置工作的顺利进行，最高人民法院对此类案件的受理作出了专门的规范和指引，其中以2009年《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）的相关规定为主。
本章聚焦于不良资产诉讼案件中经常遇到的案件受理相关问题，既有在不良资产诉讼中经常出现的关于民事案件受理的一般规则，也有不良资产诉讼案件特有的关于案件受理的规则，以《纪要》的相关规定为主线进行展开。本章试图通过研究最高人民法院及各级法院的有代表性的审判案例，展现法院对案件受理相关法律法规的理解和适用要点，对相关争议问题的裁判思路和尺度，为读者处理类似案件提供参考。
本章案例一和案例二并非不良资产诉讼中的特殊性问题，但却是经常遇到的问题。案例一涉及企业法人分支机构以自己名义参加民事诉讼活动的问题。关于企业法人分支机构以自己名义参加民事诉讼活动的问题实践中基本不存在争议，但却是债务人用来拖延诉讼的主要理由之一，故本书对该问题的主要法律依据及相关问题的处理进行了总结梳理。
案例二涉及企业改制中对企业国有资产进行行政性调整、划转中发生的纠纷案件的受理问题。关于企业改制中对企业国有资产进行行政性调整、划转中发生的纠纷案件的受理则是实践中比较复杂和争议点比较多的问题。不良债权往往发生时间久远，历经多次转手，在这个过程中，国有企业债务人也可能会发生改制、分立、合并等诸多变化，有企业自主的民事行为，也有政府及主管部门主导的行政行为，对这些行为及变化的定性对债权人债权的实现影响重大，需要重点关注。
本章案例三至案例七涉及不良资产诉讼中关于受理的特殊规定。为贯彻落实中央确定的解决金融不良债权转让过程中国有资产流失问题精神，规范不良资产诉讼案件审判实践，最高人民法院以前期已经起草比较成熟的司法政策性文件为蓝本，并根据各部门对实践中主要问题所取得的一致意见，于2009年发布了《纪要》。《纪要》对此类案件的受理进行了明确规定：凡符合民事诉讼法规定的受理条件及《纪要》有关规定精神涉及的此类案件，人民法院应予受理。《纪要》一并就实务中关于受理方面争议较多的问题作出专门规定。
案例三涉及国有企业债务人的诉权及行使的条件问题。为防止国有资产流失，《纪要》赋予了国有企业债务人以损害国有资产等为由提起不良债权转让合同无效的诉权。同时，为了防止国有企业债务人滥用诉权，引导理性诉讼，《纪要》规定了两种防止滥诉的措施，提供诉讼担保便是其中之一。
案例四涉及受让人自金融资产管理公司受让不良债权后以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的诉权问题。实践中，对于不良债权转让前已经存在的债权已超诉讼时效，或债务人已被宣告破产、主体资格有瑕疵，或部分清偿等问题，往往被认定为债权瑕疵，以此为由起诉原国有银行的，法院不予受理。
案例五涉及受让人向国有商业银行提起不当得利之诉的诉权问题。为了防止国有资产流失和维持社会稳定，《纪要》对于国有银行和国有企业债务人给予了特殊的保护，对受让人起诉原国有商业银行的案件原则上不予受理。但是规定了例外情形，即受让人在符合一定条件的情况下可以对国有商业银行提起不当得利返还之诉。
案例六涉及受让人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人或者已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人起诉追偿的情形，对于该种情形，《纪要》明确规定不予受理。但是，受让人对进入国家政策性关闭破产的国有企业债务人的担保人提起诉讼的，人民法院应予以受理；担保人仍应按照法律规定和合同约定承担相应的担保责任。
案例七涉及受让人向享受天然林资源保护工程政策的国有森工企业起诉追偿的情形，该类民事案件法院不予受理。实践中，需要准确把握国有森工企业不良债权的判断标准和具体范围。
一、企业法人分支机构以自己名义参加民事诉讼活动的，人民法院应予受理
——戴某英与中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司金融不良债权追偿纠纷案
【案件来源】最高人民法院（2017）最高法民辖终335号
【争议焦点】金融资产管理公司的各地分公司是否可以自己名义参加诉讼活动？
【裁判要旨】企业法人依法设立的分支机构可以自己名义参加民事诉讼活动，金融资产管理公司各地分公司可以作为诉讼主体参加诉讼。
基本案情
上诉人（原审被告）：戴某英
被上诉人（原审原告）：中国信达资产管理股份有限公司广东省分公司（以下简称信达广东分公司）
原审被告：惠州仲恺创业广场发展有限公司（以下简称仲恺公司）、惠州市康旭房地产开发有限公司（以下简称康旭公司）等
信达广东分公司与仲恺公司、康旭公司签订的涉案《债务重组合同》第十条中明确约定，因本合同引起或与本合同有关的一切争议，各方均应友好协商解决；如果不能协商解决的，任何一方均有权向债权人所在地有管辖权的人民法院提起诉讼。信达广东分公司与本案原审各被告签署的系列涉及本案债权的《债务重组合同补充协议》《债务重组抵押合同》《债权收购协议》《债务重组保证合同》《股权质押合同》等，均约定有协议管辖条款。尽管相关约定具体表述不完全一致，但均指向由信达广东分公司所在地人民法院管辖。
戴某英向广东省高级人民法院提出管辖权异议，广东省高级人民法院作出（2016）粤民初62号之一民事裁定，驳回其异议。戴某英不服一审裁定，向最高人民法院提起上诉，主张信达广东分公司作为分公司没有主体资格，实际债权人应当是中国信达资产管理股份有限公司。中国信达资产管理股份有限公司的注册地址在北京市，本案依约应由北京市有管辖权的法院管辖。
最高人民法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。
法院观点
信达广东分公司与仲恺公司、康旭公司签订的涉案《债务重组合同》以及信达广东分公司与本案原审各被告签署的系列涉及本案债权的《债务重组合同补充协议》《债务重组抵押合同》《债权收购协议》《债务重组保证合同》《股权质押合同》等均约定有协议管辖条款，尽管相关约定具体表述不完全一致，但均指向由信达广东分公司所在地人民法院管辖。前述协议管辖条款的约定符合法律规定，应当作为确定本案管辖权的依据。
《民事诉讼法》第四十八条规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。[1]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定，民事诉讼法第五十一条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。
根据前述法律规定，企业法人依法设立的分支机构可以自己名义参加民事诉讼活动。戴某英所称信达广东分公司作为分公司不具有涉案合同约定的债权人身份，本案依约应由实际债权人中国信达资产管理股份有限公司住所地人民法院管辖，进而请求将本案移送北京市高级人民法院审理，于法无据，不予采信。
实务解析
虽然企业法人分支机构的诉讼主体资格问题实践中已经基本不存在争议，但却是债务人拖延诉讼的主要理由之一。金融资产管理公司的各地分公司可以自己名义参加诉讼活动具有明确的法律依据。早在2001年《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》就对该问题进行了明确。其中第一条规定：“金融资产管理公司办事处领取中国人民银行颁发的《金融机构营业许可证》，并向工商行政管理部门依法办理登记的，可以作为诉讼主体参加诉讼。”这是最高人民法院对金融资产管理公司办事处诉讼主体资格的专门性规定，有效解决了金融不良资产处置初期的诉讼主体问题。为切实实施民法典，保证国家法律统一正确适用，《最高人民法院关于废止部分司法解释及相关规范性文件的决定》已经于2021年1月1日将上述规定废止。但《民事诉讼法》及其司法解释均确认了企业法人分支机构的诉讼主体资格问题，金融资产管理公司各地分公司亦适用该规定，故实践中金融资产管理公司分支机构的诉讼主体资格一般不存在法律障碍。
法条链接
《中华人民共和国民事诉讼法》
第五十一条 公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。
法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2022〕11号）[2]
第五十二条 民事诉讼法第五十一条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；
（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；
（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；
（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；
（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；
（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；
（八）其他符合本条规定条件的组织。
二、当事人对双方之间的债权债务关系有争议，而不是对政府主管部门的行政划拨行为本身有争议的，属于法院民事诉讼的受案范围
——河南投资集团有限公司与中国昊华化工（集团）总公司债权、债务转移协议纠纷案
【案件来源】最高人民法院（2012）民二终字第36号
【争议焦点】当事人对双方之间的债权债务关系有争议，而不是对政府主管部门的行政划拨行为本身有争议的，是否属于法院民事诉讼的受案范围？案涉《兼并协议书》及《债权、债务转移协议书》是否有效？
【裁判要旨】当事人对双方之间的债权债务关系有争议，而非对政府主管部门的行政划拨行为本身的争议，属于法院民事诉讼的受案范围。
基本案情
上诉人（原审被告）：中国昊华化工（集团）总公司（以下简称昊华公司）
被上诉人（原审原告）：河南投资集团有限公司
1999年3月10日，昊华公司与洛阳氮肥厂签订《兼并协议书》，该《兼并协议书》约定：（1）昊华公司兼并洛阳氮肥厂，实施兼并后，洛阳氮肥厂的资产归昊华公司所有；（2）兼并方式为昊华公司以承担债权债务的方式兼并洛阳氮肥厂；（3）在兼并过程中，洛阳氮肥厂向洛阳市政府报告并得到洛阳市政府和有关部门的同意，兼并方案由洛阳市经贸委负责向上申报；（4）协议签订后，双方应按照兼并工作的具体要求和工作程序，在各自职责范围内积极开展工作。当日，双方又签订了一份《补充协议》，该《补充协议》约定：昊华公司兼并洛阳氮肥厂以洛阳氮肥厂上报的兼并方案能够列入国家兼并盘子、享受到国家规定的兼并优惠政策为前提，否则，双方签订的《兼并协议书》及与兼并相关的其他法律文件无效。
1999年3月19日，洛阳市人民政府以洛政批〔1999〕7号文件批准《兼并协议书》。1999年9月20日，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组下发〔1999〕12号文件，将该项目作为1999年第二批全国企业兼并破产项目予以核准。
1999年10月24日，洛阳市经贸委召集工商、财政、国资局等八家单位召开了有关昊华公司兼并洛阳氮肥厂的工作协调会。会议纪要载明：“由于昊华公司对洛阳氮肥厂欠市工商银行、建设银行的贷款本金、世行贷款未还部分承担担保责任，因此洛阳市国资局暂按全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组〔1999〕12号文件拟定免除的8252万元利息同等数额的资产划拨给昊华公司作为股本金投入，待优惠政策落实后，在资产落实的基础上，再对股权进行重新设置。”
1999年11月16日，洛阳市国有资产管理局下发〔1999〕18号关于洛阳氮肥厂资产划拨的批复，同意将洛阳氮肥厂资产8252万元划拨给昊华公司。此后，昊华公司和洛阳市财政局技改资金管理处等出资设立洛阳中昊化学工业有限公司（以下简称中昊公司）。1999年11月8日，洛阳氮肥厂将16745万余元净值资产移交给中昊公司。1999年11月23日，中昊公司在洛阳市工商局注册登记成立，并领取了营业执照。昊华公司和洛阳氮肥厂对兼并改制的资产划转问题，未在兼并前向各自主管财政机关上报备案，涉及有关财务事项也未报有关财务主管机关审批。昊华公司负责办理国资局有关登记手续，但未能取得有关部门的同意和划转。
1999年12月2日，中国建设银行洛阳分行车站支行（以下简称建行车站支行）与洛阳氮肥厂、昊华公司签订了《债权、债务转移协议书》，该《债权、债务转移协议书》约定：（1）昊华公司同意接收洛阳氮肥厂原欠建行车站支行的借款本金3300万元，负责履行还款义务，建行车站支行对洛阳氮肥厂不再具有对上述债权的追索权。（2）建行车站支行根据国务院有关规定，同意免除洛阳氮肥厂原欠建行车站支行截止到1999年12月21日的贷款利息4475万元，并同意对昊华公司接收的贷款在计划还款期内免收利息。（3）本协议项下的借款本金和利息及实现债权的费用由中昊公司向建行车站支行提供保证。（4）本协议经各方法定代表人或授权代理人签字并加盖公章后随《兼并协议书》的正式生效而生效；本协议未尽事宜，遵照国家有关法律、法规办理。同日，建行车站支行向昊华公司发出债权转让通知，将借款本金3300万元的债权转让给中国信达资产管理公司郑州办事处（以下简称信达郑州办）。1999年12月24日，建行车站支行与信达郑州办签订了《债权转让协议》，约定：将昊华公司接收的债务本金3300万元及表内应收利息6725282.95元转让给信达郑州办。2002年7月20日，信达郑州办向昊华公司发出催收贷款本息通知书。2002年8月20日，昊华公司向信达郑州办回函，表示收到该催收通知。2004年4月25日，中昊公司宣告破产终结，信达郑州办的该笔担保债权未得到清偿。
2005年10月11日，国务院国有资产管理委员会（以下简称国资委）作出《关于征求撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂兼并项目意见的函》，该函载明：“财政部企业司、银监会政策法规部、河南省国资委：现将中国化工集团公司向全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组报送的关于撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂兼并项目的请示转去，请研究提出意见，并函告我局。”2005年10月27日，洛阳市国资委向河南省国资局发出《关于对撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂兼并项目意见的报告》，报告载明：“鉴于昊华公司与洛阳氮肥厂兼并并没有实施到位，我委同意撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂的兼并项目。”2005年11月13日，河南省国资委向国务院国资委作出〔2005〕81号《关于撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂项目意见的复函》，该函载明：同意洛阳市关于撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂项目的有关意见。
2008年12月16日，信达郑州办与河南投资公司签订《债权转让合同》，约定信达郑州办将本案债权转让给河南投资公司，并于2008年12月30日在《大河报》公告通知了债务人和担保人。2010年8月18日，信达郑州办更名为中国信达资产管理股份有限公司河南分公司（以下简称信达河南公司）。
2010年9月27日，河南投资公司向河南省洛阳市中级人民法院提起本案诉讼，请求：（1）判令昊华公司立即偿还河南投资公司借款本金3179万元及利息；（2）诉讼费由昊华公司承担。该院受理后，昊华公司在提交答辩状期间提出管辖权异议，该院于2011年3月17日作出（2010）洛民四初字第23-2号民事裁定，裁定将本案移送河南省高级人民法院处理。
河南省高级人民法院经审理认为：（1）本案属于人民法院受案范围。（2）昊华公司与建行车站支行及洛阳氮肥厂签订的《债权、债务转移协议书》已生效。根据该协议的约定，其生效条件为《兼并协议书》生效。现《兼并协议书》已生效，理由是：其一，兼并合同已实际履行，昊华公司以划拨的8252万元资产作为出资，与其他出资人共同设立了中昊公司；其二，昊华公司得到了相关政策优惠，并实际参与了中昊公司的经营管理；其三，行政规章不能作为认定合同无效的依据。（3）昊华公司应支付河南投资公司欠款本金3179万元及利息。故判决：一、昊华公司于判决生效后十日内支付河南投资公司欠款本金3179万元及利息（利息按中国人民银行公布的同期贷款利率计算，从1999年12月21日计至该判决限定的付款之日，其中1999年12月21日至2005年12月20日的利息以23220587.51元为限）；二、驳回河南投资公司的其他诉讼请求。案件受理费316852元，由昊华公司承担。
昊华公司不服一审法院上述民事判决，向最高人民法院提起上诉称：第一，本案不属于人民法院受理范围。昊华公司对洛阳氮肥厂的兼并是由政府领导并组织实施的政策性兼并，并非普通的民事合同。本案所依据的《债权、债务转移协议书》是为实施此次兼并而签署的其中一份协议，实质上亦属于因政府主管部门国有资产的行政调整、划转行为而产生的纠纷。根据《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复〔1996〕4号，已失效）第一条、《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2003〕1号，已修正）第三条的规定，人民法院对本案无管辖权。第二，《债权、债务转移协议书》未生效。第三，河南投资公司对昊华公司不享有任何债权。第四，一审判决关于利息的计算方法及计算期间的认定违反了相关法律规定和本案合同约定。第五，原审法院判决违反公平原则。故请求撤销一审判决，驳回河南投资公司的所有诉讼请求。
最高人民法院经审理后判决：一、变更一审民事判决主文第一项为：中国昊华化工（集团）总公司于本判决生效后十日内支付河南投资集团有限公司欠款本金3179万元及利息（按中国人民银行公布的同期贷款利率计算，计息期间从1999年12月21日至2008年12月16日，其中1999年12月21日至2005年12月20日的利息以23220587.51元为限）；二、驳回河南投资集团有限公司的其他诉讼请求。
法院观点
1.本案是否属于人民法院受理范围。1996年《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（已失效）第一条及2003年《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条所规定的人民法院对政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷提起的民事诉讼不予受理，是指当事人对行政划拨行为有异议的，应该通过行政诉讼程序而不应通过民事诉讼程序解决。本案当事人对双方之间的债权债务关系有争议，而不是对政府主管部门的行政划拨行为本身有争议，该债权债务关系属于民事权利义务关系，故属于人民法院民事诉讼的受案范围。
2.《兼并协议书》及《债权、债务转移协议书》的效力问题。根据《兼并协议书》的《补充协议》之约定，《兼并协议书》及与兼并相关的其他法律文件的生效应以洛阳氮肥厂上报的兼并方案“能够列入国家兼并盘子、享受到国家规定的兼并优惠政策为前提”，即《兼并协议书》以该兼并方案能列入国家兼并计划并享受到国家规定的优惠政策为生效条件。鉴于全国企业兼并破产和职工再就业领导小组在1999年9月20日下发的〔1999〕12号文件中已将该项目作为1999年第二批全国企业兼并破产项目予以核准、洛阳氮肥厂已享受了免于偿还8252万元贷款利息的优惠、昊华公司已无偿获得了根据兼并协议新设的中昊公司的股权，可以认定《兼并协议书》约定的生效条件均已成就。
1999年3月19日，洛阳市人民政府以洛政批〔1999〕7号文批复同意昊华公司对洛阳氮肥厂实施兼并；1999年9月20日，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组以〔1999〕12号文批准该兼并项目，故该《兼并协议书》业已经过政府主管部门审批，符合《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三十条的规定。财政部《企业兼并有关财务问题的暂行规定》（已失效）及《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》均属于行政规章，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（已失效）第四条、第九条的规定，其不应作为确认本案合同效力的依据。且就此两项规定的内容而言，其所规定的对有关财务手续、资产划拨手续的报批备案，均属于《兼并协议书》的履行行为，而不属于《兼并协议书》的生效要件。昊华公司以相关行政规章为依据，主张《兼并协议书》未生效的上诉理由，法院不予支持。
《兼并协议书》签订后，洛阳市国资局下发了〔1999〕18号批复，同意将洛阳氮肥厂的资产8252万元划拨给昊华公司。1999年11月23日，洛阳中昊公司登记成立，其中，昊华公司以该8252万元资产作为出资，持股54%。据此，昊华公司已实际接收了8252万元资产，但该部分资产并非从洛阳氮肥厂直接转入昊华公司，而是以昊华公司出资的形式投到了中昊公司，昊华公司对此8252万元资产的权益转化为持有中昊公司8252万元资本金所对应的股权。中昊公司成立后，其董事长系昊华公司委派，代表中昊公司接收洛阳氮肥厂167453945元实物净资产的赵某亦得到昊华公司的委派，担任中昊公司董事，昊华公司在中昊公司的历次股东会决议上签章，故昊华公司委派的人员实际参与了中昊公司的经营管理，行使了股东权利。据此可认定，《兼并协议书》已经实际履行。2004年4月25日，中昊公司已被裁定破产终结，现昊华公司以《兼并协议书》并未生效、未实际履行为由，主张不予承担涉案债务，有失公平。
国资委企业改组局2012年2月29日出具的《关于征求撤销昊华公司兼并洛阳氮肥厂兼并项目意见的函》系就中国化工集团公司关于撤销洛阳氮肥厂兼并项目的请示向财政部企业司、银监会法规部征求意见，并未表明国务院国资委自身的意见；财政部企业司就此函复同意撤销该兼并项目系以“此项目并未真正实施”且“双方同意不再实施”为基础。但经法院审查，双方争议的兼并项目已实际实施，并且相对方未主张不再实施，故该函不应作为认定《兼并协议书》未生效的依据。此外，上述两份函件系国资委、财政部内设机构的往来公文，其效力层级较低；况且，即使该兼并项目被撤销，也并不必然产生《兼并协议书》未生效的法律效果。故昊华公司以上述两份公文证明兼并项目并未实施的主张，事实依据不足，法院不予支持。
综上，昊华公司与建行车站分行、洛阳氮肥厂于1999年12月2日签订的《债权、债务转移协议书》主体合格，意思表示真实，亦不违反法律、法规的强制性规定，为合法有效的合同。该合同以《兼并协议书》的生效为生效条件，因《兼并协议书》已经生效，故该合同业已生效。
实务解析
企业改制问题并非不良资产诉讼中的特殊问题，但却是经常遇到的争议情形，因此，有必要对此种情形下法院受理案件的规定进行明确。企业改制是政府及其所属主管部门或者企业自主对企业的产权制度、治理制度等进行的改革。按主导改制的主体不同，可将其分为政府及其所属主管部门主导的企业改制和企业自主改制。[3]
对于政府及其主管部门主导的企业改制，根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第三条规定，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。政府主管部门主导进行企业改制是履行其行政管理职能，政府主管部门在进行企业改制过程中作岀的有关企业改制的决定、命令、决议等行为均是行政行为，与改制行政行为存在利害关系的利害关系人产生的是行政法律关系。当事人对行政调整、划转行为本身有异议的情形，应该通过行政诉讼程序而不应通过民事诉讼程序解决。应当注意的是，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，仅指当事人对行政调整、划转行为本身有异议的情形。实践中，有些纠纷虽然看上去与企业改制有关，但实际上是在企业改制已完成的情况下发生的，或者争议事实虽然发源于企业改制，但法律关系及权利义务与企业改制无关的，此类纠纷如符合民事诉讼法规定的起诉条件的，人民法院应当予以受理。
对于企业自主改制，即平等民事主体间在企业产权制度改造中发生的民事纠纷，则属于人民法院民事案件的受理范围。根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第一条规定，主要包括以下纠纷类型：（1）企业公司制改造中发生的民事纠纷；（2）企业股份合作制改造中发生的民事纠纷；（3）企业分立中发生的民事纠纷；（4）企业债权转股权纠纷；（5）企业出售合同纠纷；（6）企业兼并合同纠纷；（7）与企业改制相关的其他民事纠纷。
法条链接
《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2020〕18号）
第三条 政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
第三十条 企业兼并协议自当事人签字盖章之日起生效。需经政府主管部门批准的，兼并协议自批准之日起生效；未经批准的，企业兼并协议不生效。但当事人在一审法庭辩论终结前补办报批手续的，人民法院应当确认该兼并协议有效。
三、国有企业债务人提起不良债权转让合同无效之诉，必须提供相应的担保，否则人民法院不予受理
——海南省石碌钢铁厂与中国华融资产管理股份有限公司海南省分公司等债权转让合同纠纷案
【案件来源】最高人民法院（2014）民二终字第172号
【争议焦点】国有企业债务人提起不良债权转让合同无效之诉，没有提供相应担保的，人民法院是否受理？
【裁判要旨】国有企业债务人提起不良债权转让合同无效之诉，必须提供相应的担保，否则人民法院不予受理。
基本案情
上诉人（一审原告）：海南省石碌钢铁厂（以下简称石碌钢铁厂）
被上诉人（一审被告）：中国华融资产管理股份有限公司海南省分公司（以下简称华融海南分公司）、海南恒古实业投资有限公司（以下简称恒古公司）、海南西洋镍铁合金有限公司（以下简称西洋公司）、海南中稷大堡高镍材料有限公司（以下简称中稷大堡公司）
2000年5月23日，中国工商银行海南省分行与原中国华融资产管理公司海口办事处（现华融海南分公司，以下简称华融海口办）签订《债权转让协议》，将其对石碌钢铁厂的借款债权本金48550000元、利息44806515.15元，共计人民币93356515.15元转让给华融海口办。2003年7月8日，华融海口办与恒古公司签订《债权转让合同》，约定将其对石碌钢铁厂的债权本金48550000元、利息43080097.57元，共计人民币91630097.57元以200万元价格转让给恒古公司。2006年4月24日和4月27日，恒古公司与西洋公司（原海南裕莱钢铁有限公司）签订《债权及其他权益转让合同》和《附件》，将其对石碌钢铁厂超过1.3亿元的债权及投资权益以700万元价格转让给西洋公司。2007年10月30日，恒古公司在报纸上刊登公告，解除其与西洋公司的合同。2007年11月9日，恒古公司与中稷大堡公司签订《债权及相关债权权益转让协议》，约定将其对石碌钢铁厂约1.5亿元的债权以人民币700万元价格转让给中稷大堡公司。
石碌钢铁厂认为，华融海南分公司以200万元的价格向恒古公司转让其对石碌钢铁厂93356515.15元债权的行为，违反了《合同法》以及《纪要》精神，应属无效，前手转让无效导致后手转让也无效，故起诉请求法院判决：（1）确认华融海南分公司与恒古公司于2003年7月8日签订的《债权转让合同》无效；（2）确认恒古公司与西洋公司于2006年4月24日签订的《债权及其他权益转让合同》、2006年4月27日签订的《附件》无效；（3）确认恒古公司与中稷大堡公司于2007年11月9日签订的《债权及相关债权权益转让协议》无效；（4）判令本案的诉讼费用由四被告承担。
海南省高级人民法院以石碌钢铁厂提起本案不良债权转让合同无效之诉未提供担保为由，裁定：驳回海南省石碌钢铁厂的起诉。石碌钢铁厂不服一审民事裁定，向最高人民法院提出上诉，请求撤销一审裁定。最高人民法院审理后裁定：驳回上诉，维持原裁定。
法院观点
为了依法审理涉及金融不良债权转让案件，防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，最高人民法院2009年发布了《纪要》。《纪要》明确了国有企业债务人以损害国有资产为由提起不良债权转让合同无效的诉权。同时，为防止滥诉，该纪要规定国有企业债务人提起不良债权转让合同无效之诉，必须提供相应的担保，否则人民法院不予受理。石碌钢铁厂在一审法院依法告知其应提供担保的情况下仍未提供担保，一审法院裁定驳回起诉并无不当。
实务解析
根据民法基本原理，在债权转让中，债权人仅对债务人负有法律规定的通知义务，而债务人对于转让合同的效力不应享有诉权。为防止国有资产流失，《纪要》赋予了国有企业债务人以损害国有资产等为由提起不良债权转让合同无效的诉权。同时，为了防止国有企业债务人滥用诉权，引导理性诉讼，《纪要》规定了两种防止滥诉的措施：其一，增加诉讼成本。在国有企业债务人通过抗辩的方式提出不良债权转让合同无效时，人民法院应当进行释明，告知其以金融资产管理公司和受让人为被告向同一人民法院另行提起转让合同无效之诉。债务人不另行起诉的，人民法院对其抗辩不予支持。其二，提供诉讼担保。国有企业债务人在提起不良债权转让合同无效之诉中必须提供相应的担保，否则人民法院不予受理。[4]本案中，一审法院立案后通知石碌钢铁厂在15日内提供担保，逾期不提供相应担保则视为没有担保，但石碌钢铁厂在指定的期限内仍未提供相应担保，法院据此驳回石碌钢铁厂的起诉，符合《纪要》的精神。
此外，《纪要》对国有企业债务人另行提起不良债权转让合同无效诉讼后的程序问题进行了明确。第一，为便于查明事实，一次性解决纠纷，不良债权转让合同诉讼与追偿之诉应合并审理。《纪要》规定：人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理后，两案合并审理。国有企业债务人在二审期间另行提起不良债权转让合同无效诉讼的，人民法院应中止审理受让人向国有企业债务人主张债权的诉讼，在不良债权转让合同无效诉讼被受理且作出一审裁判后再行审理。第二，关于当事人列置问题，《纪要》规定，国有企业债务人提出的不良债权转让合同无效诉讼被受理后，对于受让人的债权系直接从金融资产管理公司处受让的，人民法院应当将金融资产管理公司和受让人列为案件当事人；如果受让人的债权系金融资产管理公司转让给其他受让人后，因该受让人再次转让或多次转让而取得的，人民法院应当将金融资产管理公司和该转让人以及后手受让人列为案件当事人。根据最高人民法院对《纪要》的理解与适用观点，金融资产管理公司和受让人应当作为共同被告参加诉讼，而不是第三人。
法条链接
《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号）
二、关于案件的受理
……
案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：
……
（七）在不良债权转让合同无效之诉中，国有企业债务人不能提供相应担保或者优先购买权人放弃优先购买权的。
四、受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权中存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院不予受理
——中国建设银行新野支行与贺某玉金融不良债权转让合同纠纷案
【案件来源】河南省南阳市中级人民法院（2013）南民一终字第232号
【争议焦点】受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权转让前已经部分清偿为由起诉原国有银行的，人民法院是否应受理？
【裁判要旨】受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权中存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院不予受理。
基本案情
上诉人（原审被告）：中国建设银行股份有限公司新野支行
被上诉人（原审原告）：贺某玉
1992年9月3日，新野县二轻工业局与原中国建设银行新野县支行（现为中国建设银行股份有限公司新野支行）签订借款合同，内容如下：“建设银行贷给新野县二轻工业局100000元，月息0.792%，期限4个月，用于流动资金，担保单位塑料制品厂。”合同经新野县公证处公证后，原中国建设银行新野县支行以转账形式付给新野县二轻工业局100000元。贷款逾期后，新野县二轻工业局以资金困难为由不予偿还，塑料制品厂也拒绝代为偿还。为此原中国建设银行新野县支行向法院起诉，请求新野县二轻工业局和塑料制品厂偿还借款本金100000元及利息。法院经审理后作出（1994）新经初字第496号经济判决书，判令：被告新野县二轻工业局于判决生效后十日内偿还原告建设银行贷款100000元，并从1992年9月3日起按中国人民银行计息规定计付至还款之日止。被告塑料制品厂负连带偿还责任。判决生效后，新野县二轻工业局和塑料制品厂未履行还款义务，原中国建设银行新野县支行于1995年11月30日向法院申请执行。2002年3月30日，新野县机构改革，不再保留新野县二轻工业局。法院于2002年4月10日以新野县二轻工业局无财产可供执行，新野县塑料厂已破产，裁定本案终结执行（实际引用法条应为“中止执行”）。2003年3月18日，新野县城镇集体工业联社卖办公楼后还原中国建设银行新野县支行本息80000元，不足部分原中国建设银行新野县支行放弃。原中国建设银行新野县支行并未将受偿的80000元作偿还贷款处理。2004年6月15日，中国建设银行河南省分行将新野县二轻工业局借原中国建设银行新野县支行本金100000元及产生全部利息140549.59元转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。2006年8月17日，原中国建设银行新野县支行出具证明1份，内容：新野县二轻工业局于1992年9月3日在我行贷款100000元后没有偿还，该局经县政府同意整体出售办公楼，由县政府召集包括我行在内的有关债权人会议。我行鲁子然同志参加。该办公楼卖掉后，我行收到了连本带利的80000元，以后便不再追究了。2008年12月16日，中国信达资产管理公司郑州办事处又将该笔债权本息264600元转让给河南投资集团有限公司。2010年8月13日，河南投资集团有限公司将该笔债权本息264554.9元转让给贺某玉。贺某玉获得该笔债权后，即向新野县人民法院申请变更其为申请执行人，向债务人新野县城镇集体工业联社（原新野县二轻工业局）进行追偿。在执行过程中，新野县城镇集体工业联社提交原中国建设银行新野县支行于2006年8月17日出具的证明和2003年3月27日出具的现金交款单，法院遂于2011年10月9日作出民事裁定书，内容：“经查，原新野县二轻工业局偿还中国建设银行股份有限公司新野支行（原中国建设银行新野县支行）80000元后，双方已不存在债权债务关系。贺某玉作为中国建设银行股份有限公司新野支行最终权利义务承受人，申请执行原新野县二轻工业局借款100000元及利息已无实际执行内容，产生的不当得利返还请求权由贺某玉行使”，该案终结执行。贺某玉于2012年元月19日诉至新野县人民法院，请求判令中国建设银行股份有限公司新野支行返还264554.9元。
新野县人民法院判决：中国建设银行股份有限公司新野支行于本判决生效后十日内返还贺某玉不当得利款80000元。
中国建设银行股份有限公司新野支行不服一审判决，向河南省南阳市中级人民法院提起上诉称：本案涉及金融不良债权转让，依2009年3月30日《纪要》（法发〔2009〕19号）“受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院不予受理”之规定，应驳回贺某玉的起诉。
二审法院经审理，裁定如下：一、撤销一审民事判决。二、驳回原审原告贺某玉的起诉。
法院观点
金融不良债权转让是国有商业银行依据国家政策将不良贷款等转让给金融资产管理公司，资产管理公司又将债权转让给受让人的行为。通常不良债权中存在如债权已超诉讼时效，或债务人已被宣布破产、主体资格有瑕疵，或债权非基于市场原因产生、其发生根据的瑕疵等。不良债权转让中，受让人通常以低价获得高额债权，对不良债权中存在风险和瑕疵受让人是明知并自愿承担的。若债权得不到实现，受让人又以瑕疵为由起诉原国有银行的，则违反合同中关于风险自负的约定和合同相对性原理，法院不应受理。《纪要》对此也明确规定“受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院不予受理”。本案中，2003年原债务人新野县城镇集体工业联社（原新野县二轻工业局）偿还原中国建设银行新野县支行贷款、利息8万元，后新野支行将该笔贷款作为不良债权转让给金融资产管理公司，金融资产管理公司又将该债权二次转让给贺某玉。现贺某玉以不良债权剥离前原债务人已向原债权人清偿、不良债权存在瑕疵为由，向新野县人民法院提起诉讼。由于贺某玉与本案被告无直接合同关系，且在与资产管理公司的合同中约定风险自负，故原告的起诉缺乏事实根据和法律根据。依据最高人民法院工作座谈会纪要的精神，人民法院不应受理此案。
实务解析
国家剥离不良债权的战略目的在于提高国有商业银行的国际竞争力和最大限度保障国有商业银行的安全，因此，对受让人的诉权进行了一定的限制。《纪要》第二条规定，受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院不予受理。
为平衡国有商业银行利益保护及受让人权利救济，《纪要》规定了受让人可以对原国有商业银行获得不当得利时提起诉讼的例外情形，即“不良债权已经剥离至金融资产管理公司又被转让给受让人后，国有企业债务人知道或者应当知道不良债权已经转让而仍向原国有银行清偿的，不得对抗受让人对其提起的追索之诉，国有企业债务人在对受让人清偿后向原国有银行提起返还不当得利之诉的，人民法院应予受理；国有企业债务人不知道不良债权已经转让而向原国有银行清偿的，可以对抗受让人对其提起的追索之诉，受让人向国有银行提起返还不当得利之诉的，人民法院应予受理”。根据上述规定，对商业银行提起不当得利之诉的情形必须符合“先转让、后受偿”的条件，即原国有银行将债权转让之后又从债务人处获得已转让债权受偿。对于实践中存在的“先受偿、后转让”的情形，即国有银行在转让前已经就不良债权获得部分或全部清偿的，受让人以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的，人民法院一般不予受理；受让人以此为由起诉原国有银行返还不当得利的，也往往因与原国有银行没有直接利害关系，不符合《纪要》规定的主张不当得利的条件而被驳回起诉。因此，受让人在购买不良债权时一定要做好尽职调查，规避相应法律风险。
法条链接
《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号）
二、关于案件的受理
……
案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：
……
（五）受让人自金融资产管理公司受让不良债权后，以不良债权存在瑕疵为由起诉原国有银行的；
……
五、金融不良债权转让后，债务人恶意向原国有银行清偿债务，受让人诉请原国有银行返还不当得利的，人民法院应当受理
——中国信达资产管理公司济南办事处与中国银行股份有限公司淄博市周村支行金融债权转让合同纠纷案
【案件来源】《商事审判指导》2010年第1辑[5]
【争议焦点】金融不良债权转让后，债务人恶意向原国有银行清偿债务的，受让人可否向原国有银行请求返还不当得利？
【裁判要旨】因原债权银行转让债权后仍接受债务人清偿而产生的不当得利返还纠纷，只要该起诉符合民事诉讼法规定的起诉条件，且受让人先前已通过诉讼或仲裁方式向债务人主张债权但却无法获得受偿的，人民法院应予受理。
基本案情
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）：中国信达资产管理公司济南办事处（以下简称信达济南办）
被申请人（一审被告、二审上诉人）：中国银行股份有限公司淄博市周村支行（以下简称周村支行）
2004年6月，财政部、人民银行、银监会组织招标工作组就中国银行1485.5亿元可疑类贷款债权转让事宜向各资产管理公司招标，中国信达资产管理公司最终中标。2004年6月25日，中国银行与中国信达资产管理公司根据招标文件及中标通知书的相关内容签订《可疑类贷款转让框架协议》，约定：中国银行将金额为人民币1485.5亿元的债权本金（可疑类贷款）及相关利息转让给中国信达资产管理公司，中国信达资产管理公司向中国银行支付737.07亿元人民币作为对价。
根据上述《可疑类贷款转让框架协议》，信达济南办与周村支行签订《债权转让协议》，周村支行将其对山东天力丝绸有限公司（以下简称天力公司）的五笔债权转让给信达济南办，转让债权划转时点为2003年12月31日，从2003年12月31日之后回收的本息归信达济南办所有。
信达济南办在2006年5月向天力公司催收债权过程中获悉，周村支行已于2004年5月8日将与天力公司借款合同纠纷提交淄博仲裁委仲裁，并于2004年5月21日依据淄博仲裁委（2004）119号裁决书向淄博市中级人民法院申请强制执行，于2004年7月收到执行回款7445万元。信达济南办认为该7445万元中包含已转让给信达济南办的五笔债权所对应的抵押物变现回收款项4134.4744万元，遂与周村支行协商归还回收款未果。2008年1月22日，信达济南办向济南铁路运输中级法院（以下简称济铁中院）提起诉讼，请求法院判令周村支行向其支付上述债权变现回收款项4134.4744万元并支付逾期滞纳金。
济铁中院受理该案后，周村支行在答辩期间提出管辖权异议，认为该案系因《债权转让协议》产生纠纷，且争议标的是5000多万元，济铁中院无权受理，应移送山东高院审理；根据《最高人民法院关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》（以下简称25号《答复》）规定，信达济南办的起诉不属于人民法院受理案件的范围，请求依法驳回起诉。济铁中院认为，根据《最高人民法院关于铁路运输法院对经济纠纷管辖范围的规定》第十二条的规定，该案属于上级人民法院指定受理的纠纷；该案是否为因政策性金融资产转让而发生的纠纷，应在实体审理中处理。故裁定：驳回周村支行的管辖权异议。
周村支行不服济铁中院裁定，向山东省高级人民法院提起上诉，理由同上。山东高院认为，根据25号《答复》，该案不属于人民法院受理范围，一审法院受理不当，应予以纠正。因此，裁定驳回信达济南办的起诉。
2009年8月4日，信达济南办向最高人民法院申请再审，请求撤销原二审裁定，并裁定人民法院依法受理该案。最高人民法院裁定：一、本案指令山东省高级人民法院再审；二、再审期间，中止原裁定的执行。
法院观点
1.本案是否适用《纪要》问题。《纪要》第二条第二款规定，在《纪要》发布前已经终审或者根据《纪要》作出终审的，当事人根据《纪要》认为生效裁判存在错误而申请再审的，人民法院不予支持。本案终审裁定于2008年9月9日作出，而《纪要》于2009年4月发布，故本案不应适用《纪要》。
2.本案是否适用25号《答复》问题。25号《答复》是最高人民法院于2005年6月17日对湖北省高级人民法院鄂高法（2004）378号《关于中国农业银行武汉市汉口支行与中国长城资产管理公司武汉办事处债权转让合同纠纷上诉案法律适用问题的请示》所作的答复。25号《答复》的内容为：“金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。”25号《答复》明确规定其适用范围是就“政策性金融资产转让协议”发生的纠纷。本案中，信达济南办与周村支行对金融资产转让协议并无争议，转让双方也不是因金融资产转让协议本身而产生纠纷，双方争议的实体问题仅为周村支行是否从天力公司获得不当得利，不属于25号《答复》适用的范围。这种因原债权银行转让债权后仍接受债务人清偿而产生的不当得利返还纠纷，只要该起诉符合《民事诉讼法》规定的起诉条件，且受让人先前已通过诉讼或仲裁方式向债务人主张债权但却无法获得受偿的，人民法院应予受理。
从信达济南办与周村支行之间的金融债权转让性质上看，亦不应适用25号《答复》。25号《答复》适用的特定对象仅限于政策性金融资产转让，因为其属于政府指令划转国有资产行为，由此产生的纠纷应由政府协调解决，不属于人民法院受理民商事案件的范畴，人民法院不应受理。但本案中，信达济南办与周村支行之间的金融债权转让在资产处置指导思想、处置方式、成本核算等方面都与政策性金融资产转让不同。信达济南办与周村支行以《中国银行、中国建设银行改制过程中可疑类贷款处置管理办法》（已失效）等相关规定为依据。该办法第三条明确规定：“中行、建行改制过程中可疑类贷款处置的指导思想是坚持走市场化、商业化道路……”在处置方式上，该可疑类贷款转让采用了招标方式，体现的是平等主体之间自愿、公平、等价有偿的民事交易规则，这与在国家统一安排下、由政府采取指令划拨不良债权的政策性金融资产剥离不同。在财务核算体系方面，该办法第二十四条规定：“资产公司应对中行、建行改制中可疑类贷款的处置业务进行单独核算。参照资产公司有关财务管理办法和规定建立独立的财务核算体系，资产处置收入及相关成本支出均不得与原政策性业务及其他业务混淆。”这种以招投标方式，通过竞买确定价格，并由中标资产公司单独核算偿还人民银行再贷款的不良债权转让，体现了平等、自愿、等价有偿的民事交易准则，不属于政策性金融资产转让。
综上，本案中，信达济南办与周村支行之间不是就金融资产转让协议发生纠纷，而是对周村支行是否取得不当得利产生争议，不符合25号《答复》适用的范围；双方当事人之间的金融债权转让性质上也不属于政策性金融资产转让，不是25号《答复》适用的对象。山东高院依照25号《答复》作出裁定，属于认定基本事实缺乏证据证明且适用法律错误。
实务解析
在不良资产处置案件诉讼中，原国有商业银行能否成为被告可谓实务中颇具争议的问题。为了防止国有资产流失和维持社会稳定，解决不良资产转让实践中出现的各种乱象，《纪要》对于国有银行和国有企业债务人给予了特殊的保护，规定受让人起诉原国有商业银行的案件在原则上不予受理。为了平衡不良债权转让当事人的利益，《纪要》第二条第一款规定了原国有商业银行在获得不当得利时可以被起诉的两种例外情形：其一，不良债权已经剥离至金融资产管理公司又被转让给受让人后，国有企业债务人知道或者应当知道不良债权已经转让而仍向原国有银行清偿的，国有企业债务人在对受让人清偿后可以向原国有银行提起返还不当得利之诉；其二，国有企业债务人不知道不良债权已经转让而向原国有银行清偿并以此对抗受让人追索之诉的，受让人可以向原国有银行提起返还不当得利之诉。
一般而言，返还不当得利的请求权应由给付者向受领给付者行使，即应由债务人向原国有银行主张返还不当得利。但由于不良债权的特殊性，实践中，债务人怠于行使权利，甚至资不抵债、人去楼空的情形时有发生，此时，依据类似代位权的原理，赋予受让人以不当得利返还请求权，使银行获得的不当得利直接用以弥补受让人因债务人的恶意清偿而遭受的损失，可能更为公平。因此，应当赋予本案受让人直接起诉原国有银行返还不当得利的诉权，若受让人的起诉符合民事诉讼法规定的起诉条件的，人民法院应予受理。
法条链接
《最高人民法院关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》（〔2004〕民二他字第25号）
金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号）
十二、关于《纪要》的适用范围
……
《纪要》的内容和精神仅适用于在《纪要》发布之后尚在一审或者二审阶段的涉及最初转让方为国有银行、金融资产管理公司通过债权转让方式处置不良资产形成的相关案件。人民法院依照审判监督程序决定再审的案件，不适用《纪要》。
六、债权人对国家政策性关闭破产的国有企业债务人提起追偿之诉的，人民法院不予受理，但对相关担保人提起诉讼的，人民法院应予受理
——中国长城资产管理公司乌鲁木齐办事处与新疆昆仑股份有限公司、新疆化工（集团）有限责任公司、新疆新化化肥有限责任公司借款担保合同纠纷案
【案件来源】最高人民法院（2009）民二终字第28号
【争议焦点】国有企业债务人属于国家政策性破产或者被纳入政策性破产并拟实施破产情形，债权人向债务人及担保人提起追偿之诉的，人民法院是否应当受理？
【裁判要旨】《纪要》仅针对被列入政策性破产企业债务人作为被告的案件中人民法院不予受理的情形作出规定，并不排除债权人对相关担保人提起诉讼的情形。同时，担保人的担保责任亦不因主债务人进入破产程序而当然免除。
基本案情
上诉人（原审原告）：中国长城资产管理公司乌鲁木齐办事处（以下简称长城公司乌市办）
被上诉人（原审被告）：新疆昆仑股份有限公司（以下简称昆仑公司）、新疆化工（集团）有限责任公司（以下简称化工集团）、新疆新化化肥有限责任公司（以下简称新化公司）
2007年11月29日，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组作出《关于下达中国抽纱北京进出口公司等69户企业破产项目的通知》（〔2007〕25号），昆仑公司被列入《2007年全国企业关闭破产项目表》。长城公司乌市办于2007年12月12日向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起诉讼，请求判令：1.昆仑公司返还借款55400000元、利息42560263元；2.化工集团在借款16600000元、利息13172159.40元的范围内承担连带责任；3.新化公司在借款38800000元、利息29388103.60元的范围内承担连带责任；4.本案诉讼费用由昆仑公司、化工集团、新化公司负担。
新疆维吾尔自治区高级人民法院认为，《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》（国办发〔2006〕3号）规定：“对列入总体规划拟实施关闭破产的企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权（国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外），也不得加紧追讨债权及担保责任……”由于昆仑公司已被全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组列入《2007年全国企业关闭破产项目表》，长城公司乌市办在此种情况下提起本案诉讼违反了国办发〔2006〕3号通知的规定，不符合人民法院受理案件的条件。故裁定：驳回长城公司乌市办起诉。
长城公司乌市办不服新疆维吾尔自治区高级人民法院一审裁定，向最高人民法院提起上诉，请求二审法院查明事实，依法撤销一审法院裁定，并指令一审法院审理本案。
最高人民法院经审理，裁定撤销一审法院关于驳回长城公司乌市办对化工集团、新化公司起诉的裁定，指令该案由新疆维吾尔自治区高级人民法院审理。
法院观点
《纪要》对此类案件受理问题作出专门规定，明确“债权人向已列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的”，人民法院不予受理。依照《纪要》的精神，债权人对列入政策性关闭破产范围的国有企业为债务人的案件，人民法院不予受理。根据《民事诉讼法》的规定，当事人起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围。因此，长城公司乌市办对昆仑公司的起诉不符合上述法律和司法政策的规定，原审法院依法作出驳回起诉的裁定并无不当，二审法院院予以维持。
《纪要》仅针对被列入政策性破产企业债务人作为被告的案件，人民法院不予受理作出规定，并不排除债权人对相关担保人提起诉讼的情形。同时，担保人的担保责任亦不因主债务人进入破产程序而当然免除。政策性破产企业的债务作为拟核销的呆坏账由债权银行予以核销，系金融企业对呆坏账按照国家政策性破产所实施的特殊财务处理方式，并不因此导致从债务即担保法律关系的消灭，担保人对担保债务仍应按照法律规定和合同约定承担相应责任。因此，长城公司乌市办对担保人化工集团和担保人新化公司的起诉因符合《民事诉讼法》关于起诉与受理的有关规定，亦不与《纪要》和相关政策相冲突，其诉权应受法律保护。
实务解析
国有企业债务人属于国家政策性破产或者被纳入政策性破产并拟实施破产情形，债权人向债务人或担保人提起追偿之诉的，人民法院是否应予受理？该问题是司法政策制定过程中相关主管部门之间争议较大的问题。经过充分沟通和协调，根据中央文件精神并结合部委间的共识，《纪要》对此区分两种情形处理：其一，对于国有企业债务人已经实施国家政策性关闭破产或者被列入经国务院批准的全国企业政策性关闭破产总体规划并拟实施关闭破产的，因相关部委就此政策精神达成共识即同意有限地放弃权利，故债权人向债务人追索债权的，人民法院不予受理。其二，在上述情形中，债权人向担保人追偿债权的，因相关部委没有达成共识，故《纪要》对此不作规定，应继续按照国办发〔2006〕3号通知等文件精神办理。[6]
国办发〔2006〕3号通知等国务院政策性文件未规定政策性破产中主债务人债务核销后担保人免除担保责任，也无法律、行政法规或者国家有关企业破产的相关规定明确此种情况下担保人可以免除担保责任。此外，《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）第四条“担保的处理”中规定，“一个企业为另一个企业提供担保的，被担保企业破产后，担保企业应当按照担保合同承担担保责任”；2002年《全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于债权金融机构审查政策性破产建议项目的有关问题的通知》第七条也规定，“关于担保责任问题。实施政策性破产企业的贷款担保人应当履行担保责任”。
由以上政策精神可见，政策性破产企业债务作为拟核销的债务由金融机构予以核销，系金融机构按照国家政策对呆坏账所实施的特殊财务处理方式，并非法律意义上的合同权利义务的终止。上述政策层面的核销处理以及对债权人诉权的限制仅针对进入政策性破产的债务人，并未同时针对担保人。因此，受让人对进入国家政策性关闭破产的国有企业债务人的担保人提起诉讼的，人民法院应予以受理；担保人仍应按照法律规定和合同约定承担相应的担保责任。
法条链接
《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号）
二、关于案件的受理
……
案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：
……
（二）债权人向国家政策性关闭破产的国有企业债务人主张清偿债务的；
……
七、国有银行或金融资产管理公司转让享受天然林资源保护工程政策的国有森工企业不良债权而引发受让人向森工企业主张债权的，人民法院不予受理
——凯里市银时房地产开发有限责任公司与贵阳宏森人造板厂、贵州省木业有限责任公司债权转让合同纠纷案
【案件来源】贵州省高级人民法院（2018）黔民终374号
【争议焦点】本案债权是否属于《纪要》规定的享受天然林资源保护工程政策的国有森工企业不良债权？人民法院是否应予受理？
【裁判要旨】《纪要》第二条之规定适用的条件是国有森工企业债务人属于《天然林保护工程区森工企业金融机构债务免除申请表》名录里面的企业，即免除债务申请表已经取得原国家林业局和中国人民银行的批复，否则不属于免除债务的范畴，亦不适用《纪要》不予受理之规定。
基本案情
上诉人（原审被告）：贵州省木业有限责任公司（以下简称木业公司）
被上诉人（原审原告、反诉被告）：凯里市银时房地产开发有限责任公司（以下简称银时公司）
原审被告、反诉原告：贵阳宏森人造板厂（以下简称宏森厂）
原审第三人：中国农业发展银行贵州省分行（以下简称农发行贵州省分行）、中国农业银行股份有限公司贵阳分行（以下简称农行贵阳分行）、修文县住房投资开发有限责任公司（以下简称修文住投公司）
宏森厂分别于1997年12月9日、1998年10月12日、1998年12月31日、1999年12月30日与农发行贵州省分行所属营业部、农行贵州省分行所属贵阳市分行营业部签订四份《抵押担保借款合同》，约定宏森厂分别借款1000万元、1300万元、500万元、460万元。借款期限分别为“1997年12月9日至2002年12月9日”、“1998年10月12日至2003年10月11日”、“1998年12月31日至1999年12月31日”（后延期至2000年6月30日）、“1999年12月30日至2000年12月29日”（后延期至2001年11月28日）。借款利率分别为“年利率8.64%，逾期时按日万分之四计收利息”“月利率6.6%，逾期时按日万分之四计收利息”“月利率5.325‰，逾期时按日万分之三计收利息”“月利率4.875‰，逾期时按日万分之一计收利息”。借款用途分别为“建设3.5万立方米/年刨花板生产线”“3.5万立方米人造板项目的设备购置、安装”“购原料”“购原材料”。担保方式为抵押担保，担保物分别为“33套设备价值415.8万美元折人民币3451.14万元”“24套设备价值1987.178万元”“3套设备价值750万元”“机器设备价值103.67万元”并办理了抵押登记取得贵阳市工商行政管理局南明分局核发的企业动产抵押物登记证。农发行贵州省分行所属营业部、农行贵州省分行所属贵阳市分行营业部按照合同约定向宏森厂发放了贷款。农发行贵州省分行根据相关文件于1998年5月将其对宏森厂的1000万元债权转让给农行贵州省分行所属机构。宏森厂于1999年12月30日归还第一笔借款本金200万元。
农行贵州省分行分别于2016年8月11日、2016年9月7日向贵州省林业厅、贵州省国有资产监督管理委员会送发《关于贵阳宏森人造板厂债权转让事项的函》，该函载明农行贵州省分行拟转让一批不良资产，其中包括宏森厂的债务，截至2016年5月31日，宏森厂尚欠借款本金3060万元、利息5275.063152万元。农行贵州省分行请主管部门督促宏森厂履行还款义务，并强调如未在规定时间收到书面回复视为同意转让事宜。木业公司、宏森厂均为全民所有制企业，宏森厂系木业公司全资投资成立的独立企业法人企业。木业公司于2016年8月15日向农行贵州省分行回函对宏森厂所欠利息部分提出异议，认为农行贵州省分行未能在合同到期后及时处置抵押物存在过错，故宏森厂不应当承担合同到期后产生的利息。该回函注明“抵押物仍在我厂，时间已达近20年之久”。2016年11月2日，农行贵州省分行与修文住投公司签订《委托资产批量转让协议》，约定农行贵州省分行将包括宏森厂在内的609户不良资产（账面本金28298.436324万元、利息44215.560144万元、垫付诉讼费用61.084248万元）作价3098万元转让给修文住投公司。该转让行为于2016年12月22日在《贵州日报》予以公示。2016年12月23日，银时公司与修文住投公司就转让609户不良资产的通知公告在当日的《贵州日报》予以公示。2017年2月16日，农行贵州省分行与修文住投公司签订《委托资产分户转让协议（债权）》，约定转让的为农行贵州省分行对宏森厂的债权。2017年2月16日，修文住投公司与银时公司签订《委托资产分户转让协议（债权）》，约定转让的为修文住投公司对宏森厂的债权。
法院查明，原国家林业局、财政部、中国人民银行于2003年4月30日联合下发《关于做好天然林资源保护工程区森工企业金融债务处理工作有关问题的通知》（林计发〔2003〕65号），该通知要求免除天保工程实施范围内森工企业无力偿还银行债务所形成的贷款本息损失。天保工程实施范围内的森工企业包括木材采伐企业和木材加工等企业。天保工程区森工企业填列《天然林保护工程区森工企业金融机构债务免除申请表》，经省级林业主管部门审核汇总后报原国家林业局。原国家林业局将审查合格的企业名单及拟免除债务额提交中国人民银行审查，中国人民银行组织给债权金融机构集中会审确定免除名单和免除债务额，确定后由中国人民银行会同原国家林业局下达。2003年5月28日，贵州省人民政府下发专题会议纪要《研究天然林资源保护工程区森工企业金融机构债务处理工作有关问题》（黔府专议〔2003〕1号），向包括农行贵州省分行在内的金融机构传达《关于做好天然林资源保护工程区森工企业金融债务处理工作有关问题的通知》（林计发〔2003〕65号）。贵州省林业厅填报的《天然林保护工程实施单位金融机构贷款债务明细表》显示，宏森厂欠农行贵州省分行贷款四笔本金分别为460万元、500万元、800万元、130万元，利息127.6万元，共计3187.6万元。贵州林业厅填报的《天然林保护工程区森工企业金融机构债务免除申请表》显示，拟核销金融机构呆账和资产管理公司债权损失额中涉及宏森厂欠农行贵州省分行款项共计3187.6万元。
银时公司向贵州省贵阳市中级人民法院起诉请求：1.判令宏森厂向银时公司支付债务欠款8335.063152万元（其中债务本金3060万元，债务利息5275.063152万元）；2.判令银时公司在上述第一项诉请的8335.063152万元范围内对宏森厂提供的动产抵押登记项下的抵押物折卖、变卖或拍卖的所得价款享有优先受偿权；3.判令木业公司对宏森厂的上述债务8335.063152万元向银时公司承担连带清偿责任；4.本案的诉讼费用由宏森厂、木业公司承担。
贵州省贵阳市中级人民法院判决：一、宏森厂于判决生效之日起15日内偿还银时公司借款本金3060万元、利息5275.063152万元；二、木业公司对判决第一项确定之金额承担连带清偿责任；三、驳回银时公司其余诉讼请求……木业公司不服一审判决，向贵州省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审民事判决，改判驳回银时公司对木业公司的全部诉讼请求。贵州省高级人民法院经审理，裁定：驳回上诉，维持原判。
法院观点
宏森厂与贵州农发行、贵州农行分别于1997年12月9日、1998年10月12日、1998年12月31日、1999年12月30日签订的《抵押担保借款合同》系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的禁止规定，依法成立并生效。合同签订后贵州农发行、贵州农行均按照合同约定发放了贷款，在宏森厂没有按照约定归还完贷款的情况下，贵州农发行根据政策规定将债权转移给贵州农行，贵州农行通告宏森厂主管单位后并以登报公告的方式将债权转移给住投公司，住投公司通过登报公告的方式将债权转移给银时公司。宏森厂认为转移债权公告记录的金额与转移合同记载的金额不一致，故转让债权行为无效。债权转让是指在不改变合同内容的合同转让，债权人通过债权转让将债权的全部或部分转移于第三人，第三人取代原债权人成为原合同关系的新的债权人。根据《合同法》（已失效）第八十条之规定，债权人转移债权的义务是通知债务人，当债权人完成通知义务后债权转让行为对债务人产生拘束力。本案中，贵州农发行、贵州农行、住投公司在转移债务的时候均通过特定方式履行了通知义务，应当视为债权转让对宏森厂产生拘束力。至于转移债权的金额不是法定通知义务的内容，即使存在瑕疵亦不影响债权转让的效力。
宏森厂认为该债务属于天然林资源保护工程债务，根据法律规定不属于人民法院受理范围。2003年4月30日，《关于做好天然林资源保护工程区森工企业金融债务处理工作有关问题的通知》要求免除天保工程实施范围内森工企业无力偿还银行债务所形成的贷款本息损失，免除债务的前提条件是“中国人民银行组织各债权金融机构集中会审确定免除名单和免除债务额”。宏森厂称贵州省林业厅已经将包含其在内的《天然林保护工程区森工企业金融机构债务免除申请表》提交到相关部门，但是没有取得批复。故宏森厂涉及本案的债务目前仍不属于免除债务的范畴，亦不适用《纪要》第二条之规定。综上，该案件属于人民法院受理范围。
实务解析
实施天然林保护工程是党中央、国务院从国民经济发展的全局出发作出的一项重大决策。该工程的实施对于保护我国珍贵的天然林资源，减少水土流失，改善生态状况，以及推动国民经济快速、持续、协调、健康发展有着十分重要的意义。为确保工程顺利实施，促进森工企业产业结构调整，国务院决定对木材采伐企业因产量下调、收入减少而导致无力偿还的金融机构债务予以免除。但国有森工企业债务的免除需要符合相关部门的政策精神及审批要求。《纪要》第二条关于“国有银行或金融资产管理公司转让享受天然林资源保护工程政策的国有森工企业不良债权而引发受让人向森工企业主张债权的（具体详见《天然林资源保护区森工企业金融机构债务免除申请表》名录）”的情形即对上述债务免除情形诉权的规定，对于该类不良债权纠纷，人民法院不予受理。
本案中，虽然贵州省林业厅已经将包含宏森厂在内的《天然林保护工程区森工企业金融机构债务免除申请表》提交到相关部门，但是本案审理时并没有取得批复，所以宏森厂在本案中的债务不属于免除债务的范畴，亦不适用《纪要》不予受理的规定。因此，受让人在购买不良债权时要对债务人的性质予以审查，防范无法通过民事诉讼进行债权追偿的风险。
法条链接
《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发〔2009〕19号）
二、关于案件的受理
……
案件存在下列情形之一的，人民法院不予受理：
……
（六）国有银行或金融资产管理公司转让享受天然林资源保护工程政策的国有森工企业不良债权而引发受让人向森工企业主张债权的（具体详见《天然林资源保护区森工企业金融机构债务免除申请表》名录）；
……
注释
[1]对应2021年修正的《民事诉讼法》第五十一条。
[2]本书“法条链接”中司法解释文件标注的文号，一般为发文文号，如果文件被修正过，则标注最近一次修正文件的文号。
[3]魏剑、尹宏桂：《改制企业与劳动者的确认劳动关系纠纷属民事诉讼受案范围——以谭艮生诉明达公司、石柱县制鞋厂确认劳动关系纠纷案为例》，载《法律适用·司法案例》2020年第6期。
[4]高民尚：《〈关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要〉的理解与适用》，载《人民司法（应用）》2009年第9期。
[5]最高人民法院民事审判第二庭编：《商事审判指导》，人民法院出版社2010年版。
[6]高民尚：《〈关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要〉的理解与适用》，载《人民司法（应用）》2009年第9期。