第二节 应急管理中的社会治理
随着经济、社会的快速发展，我国已进入突发事件风险多发、高发和频发的时期。重大突发事件及其带来的应急管理问题对公共安全提出了严峻的挑战，给社会公众的生命、健康与财产造成了严重的损失，也成为各级政府部门做好管理工作的关键领域。在这个形势下，仅仅依靠政府一方的力量是难以应对复杂的局面的，健全的应急管理社会治理系统则能够发挥难以替代的作用，成为应急管理组织体系中的重要组成部分。在《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》基本原则中提出：“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与……更加注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。”
一、应急管理与社会治理
社会治理是各种公共的或私人的机构管理公共事务的诸多治理活动的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合的行动的持续过程。既包括有权迫使人信服的正式的规则，也包括各种同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。目前，一些社会组织、群众运动、跨国公司和统一资本市场的活动都属于社会治理的范畴。由此可见，社会治理属于由许多不具备等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式。社会治理不是一整套规则体系，也不是一种活动，而是一个过程；社会治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；社会治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；它不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。
突发事件应对是政府责无旁贷的公共事务，但并不意味着应急的日常管理和突发事件的应对仅是政府独此一家的事情。政府不应该独揽整个权力领域，也无能力独自应对多种多样的突发事件，更不能完全地独自担负起管理所有突发事件的社会责任。因此，在突发事件的复杂性和不确定性程度越来越高的情况下，政府越来越需要与社会进行合作，整合各种资源，形成多元参与的应急管理体系。社会组织作为目前社会中的私人部门、第三部门以及公民个人的组织体，与政府部门在社会治理中彼此合作。社会组织在应急管理中发挥着重要作用，成为应急管理体系中的一支重要力量。
二、应急管理与社会组织
应急管理体系中的社会组织是社会治理系统的重要组成部分。应急管理体系中社会组织的健全发展，以及它在应急管理全过程中功能的发挥，直接延伸和扩展着各地区政府的应急管理能力。
应急管理体系中的社会组织，是指社会公众通过自发组织按照自愿性机制谋求公共利益、提供应急公共服务的组织。从社会学角度来看，社会组织的产生是社会发展的需要，也是人们基于某种共同的价值和信念，为达成共同的目标组织起来的。在这里，共同的价值、信念以及目标认同，按照形成的组织规范，进行运作的组织实质上就是社会资本。信任是社会资本的核心，社会组织的公益性为其赢得了广泛的社会信任。社会组织依托于自身所建立的存在于组织内部、组织之间以及组织与公众、与政府之间的广泛的信任关系，进行有效的社会动员和沟通，最大限度地吸纳各种社会力量，最有效地整合各种社会资源投入到应急管理中。社会组织作为公众参与政府应急管理的一条便捷的通道，是我国政府应急管理体系中不可忽视的主体因素。
在《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中明确指出：“健全社会力量参与机制。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，研究制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规、行业标准、行为准则，搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台。完善政府与社会力量协同救灾联动机制，落实税收优惠、人身保险、装备提供、业务培训、政府购买服务等支持措施。建立社会力量参与救灾行动评估和监管体系，完善救灾捐赠组织协调、信息公开和需求导向等工作机制。鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。”
三、应急管理中社会组织的功能
（一）社会组织的精神动员功能
社会组织的精神动员功能主要指，社会组织依托于广大公众对其给予的充分信任，在预警期促进全民危机意识的养成，爆发期动员更多的社会力量，以及恢复期帮助灾区群众的心理重建，进而达到危机的有效社会治理。
1．预警期危机文化素质的培育
危机预警是突发事件应急管理的首要环节，是预防和控制危机的重要手段。社会组织的危机文化素质培育是指在突发事件的预警期，通过宣传教育，培育社会公众的危机意识和危机应对知识，使公众科学认识危机，提高应对危机的能力，达到有效预防和控制危机的目的。其培育功能主要体现在两个方面：一方面培育公民危机意识。主体通过对外在环境蕴含的危机和挑战因素的清醒意识，激发迎接危机和挑战的内在动力。危机意识是危机预警的基点。社会组织通过组织各种有关激发群众危机意识方面的社会宣传和教育活动，促使广大群众形成危机忧患意识、危机关注意识、危机防范意识、危机道德意识、危机科学意识等，实现对突发危机事件的有效防范。另一方面提高公众危机应对能力。这方面能力的培养主要是社会组织通过对群众进行有关危机各方面知识的宣传实现的。社会组织通过向广大社会公众宣传突发事件安全防范知识，进行危机理论教育、危机状态下的生存技能教育等活动，为预防和应对突发事件提供知识、心理、技能等方面的准备。
2．爆发期的社会动员
社会组织扎根于社会基层、扎根于某些特定人群、扎根于所在社区，与基层群众保持着密切的联系，具有广泛的群众基础，这使其所组织的各种活动简便易行、因地制宜、贴近实际。在突发事件爆发期，社会组织依托于这一优势可以积极动员社会力量。其主要表现为：社会组织通过激发社会公众自强、自立、自救精神，改变公众长期以来对政府组织的过分依赖，最大限度地调动他们的积极性、主动性和创造性，激励公众的广泛参与；通过培养公民的民族精神和奉献精神，进一步唤起公众的爱国热情，激发公众临危不惧、万众一心、团结协作应对突发事件的强大精神动力；通过社会组织自身的示范作用感染和动员公众学习、效仿、追随和参与，形成强大的社会力量。
3．恢复期的心理重建
社会组织在突发事件应急管理中的广泛参与及其公益行为，为其赢得了社会的普遍认可，同时也赢得了灾区人民的信任，为社会组织在恢复期对灾区人民进行心理重建创造了条件。社会组织的心理重建功能主要表现为：一是通过社会组织对突发事件治理过程中相关信息的宣传、解释，使民众形成正确的认知，树立对党和政府治理危机的信心，从而在一定程度上消除恐慌心理。二是进行危机心理干预和危机心理调适技能训练。正规的社会组织是一支专业化的队伍，是某一专业领域中的机构或团体，具备一定的专业知识和相关的工作经验，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。社会组织通过向受灾地区直接提供心理咨询、提供心理干预策略和方法，进行心理调适技能训练等方法，帮助受灾群众逐步适应危机并能够进行积极的心理防御。
（二）社会组织的社会资源整合功能
众所周知，每一次突发事件都关联着大量公共资源和志愿资源的调配与使用。是否能够调动充足的社会资源是决定突发事件治理成败的关键因素。目前来看，社会组织已经成为政府之外公共应急资源的主要筹集者，它可以利用自身优势，广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向突发事件受害者提供援助，有效地弥补了政府的资源短缺。
1．物质资源的筹集
突发事件发生后，需要调用大量的物质资源。一般来讲，筹集物资主要有两个渠道：一个是政府财政拨款，另一个是民间捐赠。而组织筹集民间捐赠主要是靠社会组织。由于社会组织是不以营利为目的主要从事公益性事业的组织，其自身具有广泛的群众信任基础，许多单位和个人基于对社会组织的充分信任，通过社会组织向灾区捐款捐物。因此，社会组织能够在危急时刻动员整个社会的财力、物力用之于社会公益事业，减轻政府的财政负担。
2．对人力资源的筹集
突发事件一旦发生，政府需动用行政力量应对突发事件，但有时会出现调度不灵、协调失衡、行动滞后的情况，这时就需要有大量的民间力量参与进来。而大量民间分散力量之所以会积极主动地加入社会组织参与救援，主要是基于对社会组织的信任。事实证明，凡是社会信任度较高的社会组织，其在突发事件应急管理中吸纳的志愿者越多，发挥的作用也越大；凡是失信于民的社会组织，发挥的作用非常有限，并且还会出现解体。社会组织对人力资源的整合与分配主要体现在两个方面：第一，社会组织通过信息交流平台筹集和调配大量志愿者参与到危机中来。例如，突发事件发生地就近的社会组织可以根据应急救援工作的现实需要，通过网络信息交流平台向社会发起倡议，快速地发动和组织大量民间专业人员和志愿者前来应对危机。第二，社会组织通过吸纳专业人员实施救助。社会组织拥有的专业人才在突发事件应急管理中能提供许多政府所不能提供的专业性知识和技能。例如，在“非典”期间，中国留学人员回国创业协会向教育部引荐生物医学的专家教授，中华中医药协会召集许多专家教授推荐适合北方地区人群的“非典”预防药方等。这些社会组织在“非典”期间都不同程度地向社会提供了援助，对控制疫情起到了不可忽视的作用。
（三）社会组织的协调沟通功能
作为主要从事社会公益事业的群众组织，社会组织的社会认可度相对较高，这使其与民众、与政府之间沟通起来较为容易，在协调政府与公众的关系方面可以发挥重要作用。
（1）公民对社会组织的信任有助于社会组织汇集民情、反映民意，实现政府决策科学化，避免矛盾的发生。一是公众对社会组织的信任使社会组织能够整合公众的利益诉求，促进应急的社会治理的有序参与。社会组织作为一种自愿结合的、有组织的力量，在利益表达方面与个人相比显然具有不可替代的优越性，可以成为部分公众的“代言人”，并将公众的利益诉求反馈给政府，帮助政府做出正确决策，实现应急的有效应对。二是公众对社会组织的信任可以有效缓解和消除人们灾后的心理阴影。灾后重建工作不仅是硬件设施的重建，更是受灾人群的心理重建。社会工作者与受灾群众之间的关系是一种特殊治疗和信任关系。这种信任关系使受灾群众容易接受协助和治疗。
（2）政府对社会组织的信任有利于社会组织作用的发挥和提高政府治理效率。一是政府对社会组织的信任有利于社会组织作用的发挥。一般来说，政府对社会组织的信任无疑会激发社会组织的积极性和主动性，有利于其展开灵活多样的救援行动，也为减少公共服务成本和提高公共服务质量提供支持。二是政府对社会组织的信任有助于社会组织做好群众工作，提高政府治理效率。社会组织可以帮助政府做好群众工作，使公众理解和认同政府的决策，服从政府的管理，配合政府开展公共危机的治理；社会组织能够弥合公众与政府在突发事件应对方面的认知差异与分歧，避免矛盾的产生。在突发事件情境下，由于利益差别等原因，公众与政府对突发事件及其处置产生认知差异是不可避免的。这种差异如果不能得到有效的疏通，就可能会引发一系列矛盾，甚至会造成冲突，导致事件扩散或升级。在这种情况下，通过社会组织平台对双方进行充分的交流和沟通，消除分歧，达成共识，实现合作，进而避免公众在突发事件应对中的破坏性行为，提高政府的治理效率。