政府行为对长三角城市群空间演化的作用

1  研究背景

1.1  经济学对于政府作用的认识

从经济学的发展脉络来看，自凯恩斯开始，新古典主义、新自由主义和新凯恩斯主义等流派都是围绕自由主义和国家干预主义这两条线索不断发展的，而其争论的核心就在于对经济发展中政府角色的定位。从实践来看，无论是以市场经济为主导的欧美国家，还是以政府主导型为主的东亚国家和地区，政府直接或间接干预经济发展的现象几乎是普遍存在的。例如，为使政府计划与工业需求进行有效连接，即便是以倡导自由市场经济著称的美国政府在新兴产业发展中以间接或宏观引导为主发挥着重要作用，日本政府为实现其高科技发展战略，由首相亲自领导和协调日本科技研发与新兴产业（张芳山、刘浩林，2006）。

经济学对于政府作用的研究主要包含以下几个方面。①以佩鲁为代表的增长极理论学派（布代维尔、拉苏恩、帕尔、尼克尔等）认为增长极对经济或区域的发展具有积极的推动作用，因此希望政府能够通过培育增长极策略促进经济或区域的发展。②缪尔达尔强调政府应采取积极的干预政策来刺激发展周围落后地区的发展，填补累积性因果循环所造成的经济差距。③波特（1990）从竞争经济学的角度提出了决定国家竞争力的钻石模型，强调政府除了制定扶持特定产业的政策外，还能通过优化市场结构、平衡企业的竞合行为等方式来提高区域竞争优势。

总的来看，如何发挥和测度政府在经济发展中的作用是经济学关注的焦点，政府对经济调节、公共服务、市场监督与管理等方面的作用也受到了广泛的关注。但是由于上述政府的作用难以通过数理表达引入经济学模型，系统分析政府与区域发展演化之间的关系受到限制。

1.2  城市与经济地理学对政府作用的关注

在经济学逐步重视政府作用的研究和地理学综合分析思维的双重影响下，城市经济地理学对政府作用也有了多角度的关注，并形成以下几个代表性研究主题。

（1） 产业集群中的政府作用。90年代初，在产业区理论、增长极理论、技术创新理论以及波特的竞争力理论等多个经济学理论影响下，产业集群成为经济地理学研究的热点，而政府在培育和形成集群方面的作用则成为重要的研究议题。尤其是波特的竞争力模型明确指出了政府对于区域竞争优势提升的重要意义，从而引发了对产业集群形成发展中的政府作用的广泛关注。

（2） 制度对于区域发展的影响。在产业集群研究方兴未艾的同时，受新制度经济学的影响，经济地理学者们还纷纷从规则、程序等传统的“软”制度以及组织、机构等“硬”制度等多个视角研究制度厚度与区域发展的关系，强调多种多样的社会制度对社会景观的形成和演变的作用（Amin and Thrift，1994；Martin，2000；苗长虹等，2011），从而引发了经济地理学研究的“制度转向”（苗长虹，2004；吕拉昌，2005）。值得注意的是，随着制度在经济地理学研究中受到越来越多的重视，也有学者（Macleod，1999）开始担心政府这一引导制度变化的主要行为主体可能受到忽视。毕竟制度只是政府发挥作用的一个方面，政府可以通过部门结构和权力的调整等多种方式来变革制度框架（吕拉昌，2005）。从现有研究来看，经济地理界除了关注制度以外，对区域经济发展中政府作用的研究也开始涉及福利政策、科技政策等领域，但是全面、系统地对区域发展过程中政府作用的研究仍然较少。

（3） 城市—区域发展中的政府作用。自20世纪70年代西方城市政治经济学兴起以后，城市地理学者就认识到政府对城市和区域发展起着重要的作用。在国际层面，区域治理研究的兴起引发了对区域发展中政府作用的广泛探讨；在国内研究中，宁越敏（1993）关注到了经济体制转型对于区域经济发展和城镇网络优化的影响，并结合中国国情分析了中央政府和地方政府间关系变化对中国经济发展带来的影响。随后，宁越敏（1998）借鉴哈维的资本循环理论指出政府、企业和个人是推动中国城市化发展的三大主体，为正确认识和理解中国城市和区域的发展提供了方向。彭翀（2010）进一步将影响城市区域发展的政府主体分为五个层级：中央政府、省政府、城市群官方协调组织、城际区域性官方协调组织、城市政府。Wu（2004）强调了从中央政府到地方政府对上海的基础设施服务优化、工业园区与高科技园区建设等措施对上海崛起为世界城市的重要作用，吴缚龙（2009）通过分析上海发展过程中政府的作用提出了上海—长三角城市群发展的“国家项目”假设。赵新正（2011）则通过对上海—长三角城市—区域全球化进程中政府作用的分析初步验证了“国家项目”假设。

对政府作用的深入研究已经成为城市经济地理学研究领域的一个重要主题。本文将从政府自身行为与政府间合作出发深入分析其对长三角城市群空间演化的作用，以便能够对现行体制下我国城市群的培育和建设提供更为科学的建议和对策。

2  城市群空间演化中的政府作用模式

陈洪涛（2009）通过比较美国、法国、芬兰、中国等不同制度环境下政府的作用，归纳出政府职能主要体现在经济调节、社会管理、市场监管和公共服务四个方面。具体到政府对城市群空间演化的作用机制当然也离不开以上四个方面，政府的产业政策与基础设施等公共服务投资建设与管理等都将对城市群的空间格局和空间联系产生重要影响。具体来说，政府通过战略与规划、政策制定、投资与建设以及城市合作与竞争等途径对城市群空间演化产生重要影响，包括城市群空间形态的演化（既包括非大都市区向大都市区转化的过程，也包括都市区内部经济空间演变）和空间关系的演化（既包括大都市区外部联系，也包括大都市区内部联系）和政府的行为有着密切的联系（图1）。

图1  区域空间演化过程中政府作用

与西方资本主义国家相比，中国政府除了对空间资源的控制力度和区域发展干预程度方面的作用更强以外，我国的政府体系相对也更为复杂（彭翀，2010）。随着我国分权化的推进，地方政府对区域及城市发展的影响也不断增大。地方政府既是代替中央政府对本地区经济进行宏观调控和管理的代理者，也是一个追求可支配收入最大化的个体，同时还承担部分本地区非政府组织的角色（金丽国，2007）。因此，在研究政府对城市群集聚扩散与空间演化的影响时，需要从中央政府、地方政府两个层面来解读，考虑到地方政府地位的差异，又可以从中心城市和一般性城市两个层面来考察（图2）。

图2  政府作用与城市群区域空间演化

3  中央政府引导下长三角城市群基本框架的构建

我国城市群的形成发育具有强烈的政府主导性，尤其是国家的体制改革、宏观调控政策和重点区域发展政策发挥着不可忽视的作用（刘勇，2009；方创琳，2012）。

3.1  中央政府自上而下的体制改革

改革开放以来，中央政府首先在十一届三中全会上提出了要对经济管理体制和经济管理方法认真改革的要求，随后在十二届三中全会上明确提出了发展商品经济的方针，并在十四大上正式确立了建设社会主义市场经济体制的目标。中央政府在市场经济体制方面的改革对城市群的形成和发展起到了重要的推动作用（赵新正，2011）。中央推进市场经济体制改革的过程是通过税收制度、土地制度、企业制度、金融体制等多个领域的配套改革来推进的。在税制方面，改革开放至今，中央政府逐步实现了利改税和分税制度的改革，并将一些国际导向的税收和国际惯例引入我国税收体系，通过出口退税改革、增值税转型试验等改革方案激发国企、民营企业、外资以及地方政府的积极性，不断完善我国税收体系。在土地方面，土地批租制度的建立为土地使用权的有偿转让提供了法律依据，有效地解放了土地的生产力，并将土地的价值完全释放出来，推动政府向企业型城市转变（赵新正，2011）。在金融方面，自1979年起，中央政府完成了包括组织体系、信用制度、金融市场、利率政策、外汇管理等在内的多个领域的改革，使其在调节经济运行、服务经济社会方面的功能不断增强，并且为区域中心城市建设金融中心奠定了基础。

特别值得一提的是，在上述改革过程中，上海获得了多次先行先试的机会，为其成长为长三角地区的中心城市乃至世界城市提供了重要支撑。在税制改革方面，上海既是80年代初第一次利改税的试点城市之一，也是2012年“营改增”的唯一试点城市。在土地方面，土地批租的先行先试是中央给予上海的另一项重大政策，并最终形成了中国土地批租制度的基本框架。在金融方面，上海不仅是1949年新中国成立后最早被允许公开发行股票并成立股票市场的城市之一，而且随着金融中心战略目标的确立，上海越来越多地承担起国家金融体制改革试验区的任务。

3.2  中央政府的区域政策

中央政府自改革开放开始所确立的支持东部地区率先发展的战略为我国东部沿海地区的发展提供了有利条件。随着国内外企业在沿海尤其是三大城市群的集聚，国家发展的经济重心逐步东移，为包括长三角在内的东部地区城市群的发展注入了活力。

国家的区域政策主要是通过设立经济特区、开放沿海城市、设立国家级新区、批准国家级园区等手段来实现的。长三角地区在上述一系列区域政策方面都享受到了极大的优惠。①从国家的区域宏观开发战略来看，1984年确立的14个沿海开放城市中，属于长三角两省一市范围的就有5个，即上海、宁波、南通、温州和连云港，这充分显示了国家对长三角地区的重视。②从国家级工业园区、高科技园区、出口加工区以及保税区等国家优惠政策区的设立来看，长三角国家级开发区数量从首批的6个（占全国的43%）增加到2010年的55个（占全国国家级开发区数量的1/4）。其中，国家首批经济技术开发区中上海有3个，占长三角区域的一半。2010年，长三角国家级开发区仍然主要集中在核心城市，其中上海有15个，苏州有10个，上海、苏州、杭州、南京、宁波五市共有41个，占整个长三角区域的3/4。国家级开发区是国家优惠政策的空间载体，其主要分布在核心城市的特点体现了中央政府对核心城市发展的支持。③从国家级新区的批复和建设可以看出国家在支持核心城市建设以及打造长三角城市群区域为世界级城市群为目标的决心。1990年3月邓小平提出“上海是我们的王牌”的判断之后，浦东开发开放被提升到国家战略的高度，成为全国首个国家级新区。上海在浦东开发开放、聚焦张江的政策支持之下不断实现着由工业中心向经济中心的职能转变以及由区域中心向世界城市的能级转变。2012年7月，舟山群岛新区获得国务院批复，成为继浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区之后的全国第四个国家级新区、长三角城市群内的第二个国家级新区。舟山群岛新区的获批将进一步吸引资本的集聚，促进长三角城市群经济的发展。

3.3  中央政府出台和批复的相关规划

在制定各项倾斜政策之外，中央政府的战略规划及其批复的区域发展规划，也是对城市群的形成和发展具有重要作用的举措。相比各项倾斜政策为城市群核心城市的发展带来机遇，中央政府的战略规划显得更加高屋建瓴、更加具有战略意义，各项倾斜政策以及基础设施和投资建设都是中央政府为实现其战略规划的策略和手段。

中央政府层面的规划包括国民经济和社会发展五年规划/计划、国家城镇体系规划、主体功能区划、区域和城市群规划以及重点产业和地区规划的指导意见等。其中，五年规划作为中长期规划具有最高的引导作用，是其他各项规划以及各级政府规划的重要参考。

从我国改革开放后编制的第六次五年计划开始，城市化、城市发展、经济区/城市群发展相继成为五年计划的重要内容。“六五”计划中首次提出编制部分地区国土开发整治规划，并编制了以上海为中心的长江三角洲经济区规划，标志着中央政府创造城市群发展政策环境的萌芽（方创琳，2012）。“七五”、“八五”和“九五”期间继续推进经济协作、区域协调的经济协作区规划，经济协作区（经济区）的推进奠定我国城市群空间格局的基本框架。“十五”规划国家首次提出发展城镇密集区，发挥大城市的辐射带动作用，促进城乡共同进步，激发了市场经济环境下地方政府融入城市群以增强竞争力的积极性。“十一五”规划指出发展城市群是我国推进城市化的主要形态，并指出珠三角、长三角、环渤海地区要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强城市群内部城市间的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。“十二五”规划则进一步强调未来五年要促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化，完善城市化布局和形态，形成以大城市为依托，中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中城市和小城镇协调发展。在国家五年中长期规划的引导下，城市群战略得到了各级政府的重视。

改革开放以来，长三角城市群在历次五年计划或规划中都被列入重点发展区域。从中央政府编制和批复同意的长江三角洲区域相关规划来看，国家最早编制了长江三角洲经济区规划，2008年国务院颁布“国务院关于推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见”，进一步明确长三角城市群要瞄准世界级城市群作为建设目标，为该区域协调发展、提高城市群参与全球竞争的竞争力指明方向。2010年5月，国务院正式批准实施全国首个跨行政区区域发展规划——《长江三角洲地区区域规划》，明确了长江三角洲地区作为亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群的战略目标，并提出以上海为核心的“一核九带”的产业与城镇发展的空间格局。此外，《江苏沿海地区发展规划》、《浙江海洋经济发展示范区规划》等规划也获得国务院批复，《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》、《徐州都市圈规划》、《浙中城市群发展规划》等规划获得省政府的批复。历次规划使长三角以及区域内各城市的战略目标和定位不断明确，对城市群内部的产业发展与布局、基础设施建设与布局进行统一规划与合理预测，对资源利用与生态保护统一部署以优化区域资源配置和保护自然生态环境，对区域的深入交流合作等进行合理引导，逐步开放交通、医疗、养老等的一体化进程。

3.4  中央政府主导下的区域协调举措

改革开放以后，长三角地区的市场经济迅速发展，上海逐渐开始恢复中心城市应有的辐射功能，长三角各城市的经济联系逐步加强。为促进上海与周边地区的协调发展，国务院1982年12月22日发出成立“上海经济区”的通知，并指出解决条块矛盾、解放生产力、以上海带动江浙中小城市的发展和探索新型的区域发展模式是其主要任务。当时上海经济区的范围包括上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波和绍兴10座城市及其所属的57个县。但由于体制改革滞后，1988年6月1日，国务院决定撤销上海经济区规划办公室，将更多的区域合作事务转给地方政府。上海经济区规划办公室虽然存在的时间不长，但在其主导下建立两省一市“首脑”会议制度以及市长联席会议制度构成了日后长三角地区间合作的基本框架，在江浙沪联合治理太湖，以及共同解决电力资源等一些具体问题上取得的进展也为长三角后来的一体化进程奠定了基础。

总体来看，中央政府通过自上而下的改革为长三角地区特别是中心城市上海的发展扫清了制度障碍，通过开放沿江沿海城市、设立国家级园区以及国家级新区等方式为长三角城市群的发展提供了大量的直接政策支持，并借助区域规划、行政区划调整以及区域协调组织的建立，为分别为长三角城市群的战略框架、空间整合以及组织框架的形成提供了强有力的支持，从而在城市群空间格局演化过程中发挥了重要作用和影响。

4  地方政府推动下长三角城市群区域一体化的提升

中央政府的作用代表着国家力量，其政策能够在宏观尺度上引导城市群以及核心城市的空间演化方向，但是政策的具体执行需要依赖地方政府。同时，地方政府还代表着地方利益，尤其是在市场化、分税制与分权化的背景下，地方政府通过促进城市发展来推动城市群演化方面发挥着不可替代的作用。地方政府行为对城市的影响具体表现在以下几个方面：①政府通过总体规划、中长期规划等途径确立城市的战略定位，从而引导城市的产业转型、升级以及城市群产业体系的形成；②政府通过重大项目的投资和重要的基础设施建设来提升城市形象和影响力，同时也为城市群内部各城市间通过密切联系形成一个有机整体打下了基础；③地方政府通过在政治、经济等领域构建的利益协调机制来增进城市群内部一体化的发展。

4.1  上海自下而上推动的城市战略定位提升

计划经济时期城市的发展定位几乎完全由上级政府决定，改革开放以来地方政府自下而上的推动城市战略地位提升从而谋求更大发展空间的方式成为主流。鉴于城市群中心城市与一般城市的差异性，本文将首先对上海城市战略定位提升的过程单独讨论。

20世纪80年代至今，上海的城市战略定位经历了多次调整，基本可以划分为三轮大的转变。20世纪80年代，上海战略定位由工商城市转向多功能经济中心城市，迈出了重新崛起的重要一步。20世纪90年代，随着浦东的开发开放，上海的战略定位确立为以“一个龙头三个中心”为基本内涵的国际经济中心城市，开启了再度国际化的征程。世纪之交，上海的战略目标进一步调整为以国际“经济中心”、“金融中心”、“贸易中心”和“航运中心”为基本内涵的国际化大都市目标，世界城市建设序幕正式拉开（屠启宇，2009）。

尽管在上海城市发展战略三次变迁的过程中中央政府和地方政府都有积极的参与，但是主导力量有一定的差异。第一次战略转变源于“上海经济发展战略”策划，其背景是改革开放初期的重心在南方，导致上海在全国经济中的地位在逐步下降，于是上海地方政府发动全市力量，并邀请本地和中央专家团队进行战略研究，最终确立了由工商城市向多功能经济中心转变的战略目标，得到了中央的肯定和支持。因此，这是一场地方政府主导下的战略转变。第二次战略转变则源于中央对浦东开发开放的决策。围绕浦东开发开放的机遇，上海在“八五计划”编制过程中对90年代上海的发展战略进行了新一轮的战略研究，在其制定过程中，1992年的《政府工作报告》和“党的十四大报告”均对上海的战略定位进行了部署，可以说第二轮战略定位是地方政府配合中央政府完成的。第三次战略转变是随着浦东的崛起，全球化给上海带来了更大的机遇和挑战。为了更好抓住机遇和迎接挑战，上海市以“迈向21世纪的上海”为议题进行了新一轮的战略研究，最终确立了世界城市为内涵的战略目标并得到了中央的再次认可，为上海在“全球意义”上的崛起指明了方向。上海市政府在此轮战略定位形成过程中依然起着主要作用。

4.2  长三角城市群各城市功能定位

各级地方政府的角色定位及相互关系是影响城市群一体化整合发展的重要因素（徐长乐，2007），各城市的定位与分工关系着区域整合的优势发挥，关系着产业同构、资源合理配置、基础设施衔接、环境保护等重大问题的解决，影响区域内生产要素的流动方向和强度（郁鸿胜，2007）。通过合理的城市功能定位来促进城市群内部的合理分工并构建比较完整的产业体系，是地方政府积极参与城市群建设、影响城市群发展的重要途径。

伴随着浦东开发开放程度的日益加深，上海在长三角地区中心城市的地位越来越稳固。长三角地区各地方政府从2000年开始逐步确立了对接上海、融入长三角城市群的战略。例如，苏州在“十五”规划中明确了“加快制定依托上海、主动接受辐射，借势发展的政策”，宁波的“十一五”规划提出接轨大上海，融入“长江三角洲”，嘉兴提出“深入实施接轨上海扩大开放”，湖州提出“全方位推进接轨上海”，舟山提出“积极参与上海国际航运中心建设，大力推进宁波、舟山港一体化建设”等。

从长三角城市群内部各城市“十二五”期间的功能定位来看，分别确立了国际化大都市、区域中心城市、省级重点城市等多个具有层次性的战略目标，并结合地方特点确定了金融中心、制造业中心、科技创新中心、现代服务业中心、物流商贸中心、区域性交通枢纽、职业教育中心、休闲度假旅游基地等各具特色的功能定位目标（表1）。地方政府结合自身优势确立的城市功能定位为产业发展指出了方向，成为引导产业链融合、加强城市间产业联系、促进城市交流合作的基础。

资料来源：根据各政府十二五规划以及政府网站整理。

值得一提的是，由于资源禀赋、区位条件、历史文化等的相似性，长三角城市群区域25个城市的功能定位也存在一定的相似之处。比如，其中16个城市的功能定位涉及全球先进制造业基地或区域制造业中心，且主导性的产业门类也有一定重叠。针对这种情况，部分学者认为地方政府功能定位的重叠会加剧城市间竞争、阻碍城市群内部的交流合作与一体化发展（王一鸣，2004）。还有学者对长三角地区的产业同构程度进行了实证研究（范剑勇，2004；朱海就，2005），认为长三角城市间的产业同构现象突出，如苏州、无锡和常州两两之间的平均相似系数高达0.97。另一部分学者则通过进一步的研究指出，长三角的产业结构主要在产业层面上表现出趋同，而在产品层面上的同构并不明显（陈建军，2004；宁越敏，2008），这在很大程度上是经济全球化带来的影响。以制造业为例，经济全球化使长江三角洲面临着承接全球制造业转移和产业结构升级的可能，成为全球先进制造业基地是区域总体的发展目标之一，这必然要由众多城市来实现。但各城市实际所承担的建设制造业基地的任务有所不同：上海作为长三角中心城市，在确立了先进制造业目标后特别注重高新技术产业以及制造业的研发与创新环节的发展，“十二五”规划中也明确强调“加大自主创新投入，形成一批国际竞争力较强的产业创新基地和科技研发中心”。而温州主要发展以装备制造为主的先进制造业，盐城的制造业基地目标则更多的是集中在制造业的生产与组装环节。实际上，在市场化和信息化的时代，产品内分工日益加剧，即便是细分行业以及产品层面存在一定程度的重构，也并非一定造成恶性竞争，反而可能通过产业链之间的分工增强城市间的网络联系、使城市融入全球生产网络、提升城市群的整体竞争力。

4.3  行政区划调整

在政府导向的发展模式下，一个城市的行政地位高低具有不同的资源调配能力和影响力。长三角很多城市均把行政区划调整作为区域管治的重要手段，从而重新整合区域发展的资源（张京祥，2004；罗小龙，2007）。20世纪80年代我国推行“撤县（市）设区”方针以来，长三角城市群的25个地市中有30个县（市）被兼并（表2），使地级市市区面积迅速扩大，各城市市区在空间上呈现绵延态势。撤县设市（区）一方面扩大城市管辖权、促进城市地理空间扩张、提高城市经济实力，加强了地域空间联系；另一方面继续保持了县域经济的传统联系，为中心城区产业转移和城市开辟新的产业空间提供了场所，有利于城乡一体化发展，对区域一体化，尤其是城乡一体化具有较强的推动作用。

资料来源：张京祥，2004，经作者补充修改。

4.4  地方政府的重大投资和基础设施建设

在规划以及区域政策的引导下，政府行为对城市群空间演化最直接有效的方式是基础设施以及重大项目的投资建设，尤其是区域的交通基础设施通道作为区域空间格局与空间联系的骨架，对重塑城市群内部的联系通道从而影响区域的发展方向具有重要的意义。从长三角城市群区域的投资建设项目来看，交通通道网络建设成效也最为明显。在五年计划以及区域规划的指导下，2000年以来江苏、浙江、上海两省一市重大基础设施建设统筹推进力度不断加大，杭州湾跨海大桥、宁波—舟山跨海大桥、苏通大桥、崇启大桥等陆续竣工使东部沿海大动脉全线贯通，铁路列车普遍提速，南京—杭州长三角连接江浙两省的“第三边”交通大动脉开工建设，从而使长三角高速公路网以及以客运专线、城际轨道交通建设为主的长三角地区高速交通网已具雏形。上海虹桥交通枢纽、南京南站枢纽、杭州东站枢纽等区域综合运输枢纽已逐渐形成。多种交通方式组合形成的长三角城市群的交通通道网络日益完善，长三角区域规划中对于交通通道的规划目标正在逐渐实现。除了投资基础设施建设外，政府对重大项目的投资建设也会对区域产业空间格局产生重要影响，而重大项目的选址往往受到区域规划和政府宏观战略的影响。

4.5  区域协调机制建设

城市群区域一体化是打破行政壁垒、建立共同市场、促进要素流动、实现共同发展的过程。随着长三角城市群空间范围的不断扩张，长三角城市群的协调组织的级别也呈现出不断升级的特征：长三角城市经济协调会从1992年的主任联席会议到1997年的市长联席会议，再到后来的省级领导座谈会，体现了长三角地区各级地方政府积极融入长三角城市群，主动参与城市群发展建设的努力。也形成了一个以地方政府为主导、以定期会晤磋商为基本形式的长三角内部协调机制。具体主要涉及三个层面的三个会议：①江浙沪省（市）长座谈会，自2004年起每两年由三省（市）主要领导人参加，研究区域合作的总体要求和重点事项；②长江三角洲16城市经济协调会，由长三角各市的常务副市长参加的经济协调会，确定每两年召开一次会议，各市市长或分管市长、经协委（办）任出席会议；③三省（市）职能部门沟通协商会，并设有规划、交通、能源、信息、旅游、生态环境、人力资源、自主创新等10多个专题合作组（徐长乐，2011）。各地各级政府职能部门通过对话沟通、会晤交流，在工商、金融、交通、信息、旅游、会展、文化、人才、科教等众多管理领域达成共识，为实现区域资源的共享、产业的互补、基础设施的衔接和政策的对接，奠定了良好的基础。例如， 2005 年 12 月召开的两省一市主要领导座谈会，明确了重点推进交通、科技、能源、环保四个方面合作专题。上述长三角内部协调机制的建立在长三角一体化的发展过程中起到了重要作用（韩佳，2008），并且大大促进了长三角城市间的交流合作、增强了城市联系，为建立合理的分工合作体系奠定了基础。

4.6  跨城市园区合作

除了以地方政府为主导、以定期会晤磋商为基本形式的长三角内部协调机制外，地方政府还通过主导开发区的合作来促进城市群内部新型城市关系的形成。各类开发区是各级政府产业与空间政策集聚高地，也是地方响应并参与经济全球化的重要空间节点，还是深刻影响着城市与区域空间格局与空间联系的大都市区新的地域组成要素（宁越敏、石崧，2011）。随着经济的发展，经济能级较高的城市开发区面临着土地资源、劳动力成本、产业升级等多重压力，亟待寻找新的发展空间；而经济能级较低的城市则需要通过承接产业转移、吸引外来投资促进开发区的发展。开发区发展目标的差异为跨城市的开发区合作提供了可能性，而发达地区开发区管理团队成功的管理经验优势以及在发展过程中所建立的企业资源优势大大提升了城市间开发区合作的可行性。

2003年，无锡、泰州两地签署了“关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议”，确立了“优势互补, 共同发展、市场运作、各得其所”的合作原则，批准了两地联动发展的具体事宜，如投资建设、招商引资和收益分配等，由此江阴—靖江工业园成为我国第一个异地兴办的工业园，开发区间的联合发展与异地联动的改革试验拉开序幕。江阴、靖江联动开发作为沿江开发的示范区，不仅得到省政府优惠政策的支持, 而且在建设资金上也得到省政府的大力帮助（贷款优惠、建设资金补贴等）（张攀，2008）。在长三角范围，“援建”、“托管”、“股份合作”等模式的开发区，异地联动解决了核心城市的部分瓶颈问题，带动了边缘城市的经济发展，促进了核心城市的产业升级与转移，加强了城市群内部的城市联系，提高了城市群的整体竞争力。作为城市群发展过程中一项有效的制度创新，也得到了中央政府的政策支持。在国务院2008年颁布的“国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见”中，明确指出“要继续推进重大改革试验、有序推动异地联合兴办开发区”。

从目前长三角城市群异地联合建园、园区扩张的城市间开发区合作现状来看，这种异地联动的开发方建设模式已经在多个城市间展开，“一园多区”已成为众多核心城市开发区的发展模式，而且合作内容正在从最初的劳动密集型产业、资源导向型产业向更高级的资本密集型产业、技术密集型产业甚至是生产性服务业转变。纺织服装业是异地园区建设主要产业提及频次最高的产业，梦兰集团、恒利集团、波司登集团等一大批民营纺织企业向苏北转移。基于开发区合作的新型城市关联正在逐步建立。

从长三角城市群内开发区合作与扩展的路径来看，上海以及苏南的苏锡常、南京等核心城市与长三角城市群外围城市的联动发展模式最为明显。上海开发区的空间扩张可以划分为两种类型，一种是向次级核心城市的扩张，如苏州昆山的软件园分园，另外一种是向苏北及浙西南的边缘城市的扩张。

上海的异地工业园区建设项目最多，自2008年以来上海兴办了外高桥—启东产业园以来，上海各级开发区已经在上海市以外建立20多个异地工业园和开发区，其中位于长三角城市群以内的也在15个以上。大部分异地园区位于苏北地区的长三角外围县市，异地园区的建设加快了上海的制造业产业转移，如纺织服装业、机械制造业、电子元件制造，促进了长三角城市群内部的产业链重整和产业布局的重组。到目前为止，上海本土的纺织（控股）集团、上海光明食品集团、上海电气集团、上海中油、上海电力、华谊集团等上海的纺织业、食品业、机械制造、化工业知名企业陆续在盐城等外围城市合作开发区设立子公司，将制造等环节向外围转移，形成总部及研发在上海、生产在外地的“总部经济、异地生产、统一经营”的一园多区格局。这种合作已经超出了产业转移的范畴，在一定程度上创造了一个共赢局面。

江苏的江阴—靖江园区共建开启了开发区合作模式的先河，2003年以后，江苏省政府重点支持苏南苏北园区共建项目，使开发区合作共建进入快速发展期，加速了苏南地区向苏北地区产业转移的速度。苏州、无锡、南京、常州等苏南发达地区是开发区扩展的主要发源地，拓展方向主要是苏北的连云港、徐州、宿迁和淮安，主要是江苏省内的南北对接。在这次异地联动、园区共建的以开发区为基础的城市群制度创新实验中，浙江省参与此项改革的县市相对较少，仅有嘉兴和湖州接受了上海开发区的异地建设项目。江苏、浙江两省在开发区建设方面的不同体现了江苏省地方政府在区域发展过程中的主动引导作用相对较强，展现了两省发展模式的差异性。

总体来看，在地方政府的主导下，长三角地区开发区的异地建园、跨城市联动发展构建了新的开发区合作网络，开发区的合作关系又形成了政府引导下的新型城市关联。这种新型城市关联在疏解了核心城市土地瓶颈问题之外，还向边缘城市输出了新管理思路、新技术手段，整体上促进了长三角城市群竞争力及其在全球生产网络中地位的提升。

5  政府作用下长三角城市群开发区的分工与合作

前文从中央和地方政府两个层面对城市群区域空间演化具有影响作用的战略规划、政策制定及投资建设等措施和政策进行了梳理，但是对于其作用效果并未进行检验。鉴于上述各种政策最终都要落到空间上，并集中表现为城市群内部经济关系的分工与合作。因此，本研究选取长三角城市群区域的开发区为研究对象，试图从微观视角来检验政策推动对长三角城市群空间演化的影响效果。

开发区都有各自的主导产业，随着开发区主导产业不断升级和向价值链高端的攀升，各开发区之间形成了一定的分工。具有不同产业功能的开发区不但集聚的企业所属行业有所不同，而且集聚的企业部门在整个企业的垂直分工中的部门类型也有所不同。宁越敏、石崧（2011）在研究上海大都市区开发区产业分工时，根据各开发区集聚的主导产业类型将开发区归并为四种类型^①：①总部研发+高新技术产品制造；②高新技术产品制造；③一般产品的生产制造+高新技术产品配套；④特色产品制造。并指出上海开发区已基本形成一定的功能等级体系，张江、漕河泾、虹桥等国家级开发区和紫竹科学园区集聚了一大批国内外研发中心以及跨国公司的地区总部，由此处于价值链的两个高端——研发创新和服务管理，而市级开发区和少数国家级开发区由于主要从事制造组装处于价值链的相对低端——制造组装环节。上海大都市区内部开发区的空间分布与功能分工已经呈现出明显的层次体系。

开发区产业空间在整个长三角城市群区域内部是否也呈现出功能分工与等级体系的特征。本文将依据“中国开发区审核公告目录（2006 年）”中提供的关于长三角开发区的相关信息以及主要开发区的网站信息，参照李国武（2009）、许景（2010）在甄别开发区主导产业的方法，对长三角城市群区域省级及以上开发区主导产业的总体情况进行分析。

从总体的产业累积频次比例来看，排名前十位的产业频次累计占产业总频次的75%，即长三角293个开发区的产业主要集中在前十个产业，其中机械行业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业和纺织业占开发区总数的比例都超过10%以上，有接近1/3的开发区都选择了机械、电子信息制造业或纺织业作为其主导产业。但从长三角开发区的主导产业类型来看可以分为：电子信息产业、化工行业（滨海沿江特色）、机械制造行业（滨海沿江特色）、纺织及服装业（传统劳动密集型）（许景，2010）。

进一步分析不同区域内开发区的高频次产业^②，可以发现长三角城市群内不同区域的主导产业定位的差异。上海、苏南苏中、浙东北、苏北和浙西南五个区域内的主要开发区产业功能定位呈现明显的差异（表3）。总体来看，包括上海、浙东北和苏中南区域的长三角城

市群内部的开发区主导产业（除纺织业以外）以技术密集型和资本密集型产业为主，其中机械、电子通讯和交通运输设备制造业是三个区域共同的主导产业。而长三角城市群外围的开发区主导产业与城市群内部的开发区主导产业呈现显著差异，纺织、服装鞋帽制造、食品制造、金属制品制造等劳动密集型、资源密集型和高污染能耗型产业相对占据主导地位。

开发区的产业分工有助于形成专业化园区以及专业化城市，从而促进城市间的贸易往来，进而加强城市联系。而开发区间按产业链不同环节和阶段形成的功能分工也进一步加强了开发区之间和城市之间基于产品生产的联系。跨国公司以及本地大型企业在长三角城市群区域内多城市具有处产业链不同位置的分支机构，而这些分支机构大多坐落在城市的开发区内（表4），这些分支机构之间形成的企业内部网络，促进了开发区间的分工与合作，同时推动了城市网络的发展。

总体来看，长三角城市群的开发区之间形成了比较明显的功能分工：城市群中心城市和核心腹地城市的开发区的主导产业以资本密集型和技术密集型为特征，边缘腹地城市的开发区主导产业则以劳动密集型、资源密集型和高耗能产业为主；从生产网络的视角来看，长三角地区中心城市的重要开发区和少数腹地城市的国家级开发区的占据了研发、管理等价值链的高端环节，腹地城市的多数开发区则集中在价值链的低端制造环节。总体来说，在各级政府的共同作用下，长三角地区的开发区之间形成了较为合理的空间分工体系，开发区的合作关系又形成了政府引导下的新型城市关联，整体上促进了长三角城市群的竞争力及其在全球生产网络中的地位的提升。

6  结论与讨论

在中国体制下，政府在区域发展中一直起着重要的作用，但对其具体的作用过程和机理尚缺乏系统的研究。本文首先通过文献梳理总结了政府对区域空间发生作用的一般模式，构建了城市群空间演化过程中政府作用的分析框架。随后分别探讨了中央政府和地方政府在推动长三角城市群空间演化方面的作用过程，并利用定性和定量相结合的方法，分析集聚了中央以及地方政府政策与投资建设工程的开发区间的产业分工与联系，检验了政府政策、规划和投资建设对城市分工与联系的作用，以及对城市群区域空间演化的作用效果。本文的主要结论如下。

第一，中央政府的政策倾斜、区域规划、投资建设以及区域协调组织工作对城市群区域核心城市的培育与发展、城市间联系通道以及城市群区域的基本骨架形成起到了重要推动作用，在宏观上引导了城市群区域空间演化的发展方向。

第二，地方政府作为中央政府政策的执行者以及代表地方利益的参与者，其制定的战略规划、产业政策对于城市群内各城市间竞争与合作以及区域一体化发展具有重要影响。而城市群作为一种在原有行政区划基础上重新构建的经济合作区域能否顺利运作，主要取决于城市群内部成员能否建立目标一致的合作意向。在国内各城市群中，跨省的长三角城市群在合作机制的建设方面已历经20余年，形成了比较完善的体制，其经验值得其他城市群借鉴。

第三，从集聚政府政策与投资建设项目的开发区视角来看，开发区的空间布局充分体现了政府的调控作用，是政府意志的重要体现，所以本文选择开发区作为分析政府作用力的切入点。从开发区自身的产业分工以及政府引导的开发区异地扩张出发，探讨了基于开发区形成的产业分工格局以及开发区联系网络，充分显示了政府作用对城市群区域的经济格局、产业格局以及城市联系的作用。

另一方面，由于地方政府具有地方利益主体的身份，当前城市群内部的行政区经济分割仍然十分明显，避免行政区间的恶性竞争、实现区域经济、生态环境等共同发展的进程相对缓慢。因此，借鉴国外都市圈、都市带的治理实践，在政府构架、管理制度方面进行体制创新是十分必要的。此外，要提高城市群治理的效率，还需通过深化税制改革、建立完善的公共财政体系、改变地方官员考核体系等措施，使各行政区充分享受到区域发展的利益。

本文得到国家自然科学基金（41171145）、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJDZH003）资助。

① 高新技术产品主要指信息化学、医药、航空航天器、电子及通信设备、电子计算机及办公设备。交通运输设备、电气机械、通用设备、其他化学原料化学制品等都归为一般产品。

② 产业划分说明：首先将目录中的主导产业类型根据国民经济行业分类标准的二级行业分类进行校正和编码。由于开发区内主导产业主要是以制造业为主，但也有些开发区将证券、保险、咨询、投资等作为主导产业。鉴于服务业在开发区的主导产业分类中出现的类型和频次较少，本文简单地将所有服务业归为生产性服务业和一般服务业两类。

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