第一章 司法政策影响的评价指标

第一节 司法政策的基本理论及指标构成

一 司法政策的基本理论

政策，是指公共权威为解决国家和社会问题而制定的策略。这里的公共权威，则是指对国家和社会的治理拥有权力，负有责任的政治实体。[1]司法政策，是司法领域与司法活动有关的公共政策，一般是指有关国家机关为实现一定的司法目的而制定的司法策略和司法准则。主流的观点认为，法律和政策是两种最重要的社会调整机制。那么司法与政策，也是相互影响，相互制约的关系。由于政策具有指导性，即对各行各业各种社会集团的现行制度或规范作统一的调整，因此，政策的效力具有普遍性。对于一定时期内由于立法的滞后性而出现的立法空白或者由于立法技术有限等原因而出现的法律漏洞，政策从某种程度而言能够有效填补上述漏洞或者弥补空白，以确保司法机关在司法实践过程中总能有据所依，相对地，政策的贯彻实施也有赖于法律和司法活动的支持并受其制约。

学界对司法政策概念的界定有不同的观点，但一般认为司法政策有广义与狭义之分。广义的司法政策指的是“有关国家机关（主要是司法机关、立法机关和执政党）制定的有关司法活动和司法管理的公共政策”，狭义的司法政策指的是“最高人民法院或者最高人民检察院出于指导审判工作或者检查工作而制定颁布的政策”。[2]在我国，司法政策的制定主体是法院与检察院，同时也包括与司法活动有关的公安机关、司法行政机关、国家权力机关乃至执政党等部门。法院和检察院是司法政策制定最重要的主体，大量的司法政策都是都出自于“两高”（最高人民法院、最高人民检察院）。我国司法政策的表现形式多样，包括司法文件、司法解释、党的文件、指导性案例、领导人讲话、重要司法会议以及决定等。在中华人民共和国最高人民法院网站，有权威发布重大案件、司法解释、司法文件（包括通知、意见、决定）、司法数据等。

司法政策广泛存在于我们当前的社会生活当中，成为司法体系中必不可少的一部分。现代意义上的司法功能早已超过了传统层面上的“定分止争”，彰显了宏观社会功能。作为司法的触角，司法政策具有延伸和拓展司法功能的作用。司法政策承载的功能包括引导、调节、反馈、分配资源、社会管理、社会制约等。[3]从不同的角度，可以对司法政策划分不同的类型。如根据司法职能不同的角度，司法政策可以具体分为司法审判政策、司法检察政策、司法执行政策、司法行政政策等。

“司法政策从属于国家政策，从本质上来看仍然属于政策，是国家政策在司法领域的具体化和表现形式，司法政策对于司法实践和司法活动具有重要的指导意义。”[4]从其历史沿革来说，我党自建立革命根据地以来就颁布了不少用于指导司法实践的司法政策。随着法治观念的进步和法律制度的完善，司法政策相对来说在逐步减少。但是毕竟我国处于历史转型时期，司法政策在日常社会政治生活当中还是有存在的必要，特别是随着司法实践的不断发展，司法政策也随之经历不断变化和发展的过程，并且为整个社会健康发展做出了积极、重要的贡献。

总的说来，作为司法体制改革对象的司法政策，大体可以分为党领导人民治理国家的战略决策层面的司法政策和最高司法机关层面制定的司法政策。从党领导人民治理国家的战略决策层面看，中央文件直接使用“司法政策”表述的并不多见。司法体制改革启动以来，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”可算是为数不多的例证之一。中国共产党十八届四中全会上，习近平总书记所作的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》指出：“最高人民法院设立巡回法庭……有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”这是中央对最高司法机关制定司法政策职能最直接的肯定。当然，中央文件涉及司法政策的内容还是不少，主要指向司法改革、刑事、民事、行政、执行等专门领域。中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“加强对法律法规的解释工作，加大执法力度，提高……司法审判和检察的能力和水平，确保法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严。……推进司法体制改革，维护司法公正。实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。”中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障。以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。……支持和保证……司法机关依法履行监督职能。有效发挥司法机关惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能作用……依法打击各种犯罪活动，保障人民生命财产安全。”中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：“党委既要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实。……深化司法体制和工作机制改革，加强对司法活动的监督，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，保证公正司法。”中国共产党第十八次全国代表大会报告指出：“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。……进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”

我们国家大量的司法政策是由最高人民法院与最高人民检察院制定和颁布的。最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（法发〔2010〕61号）第8条规定，最高人民法院通过审理案件、制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。因此，最高司法机关出台的司法政策既包括发布的各类改革纲要，也涵盖涉及刑事、民事、行政等领域能具体指导司法审判检察实践的规范性文件。涉及司法改革的司法政策主要起到导向作用、方向作用。比如最高人民法院1999年发布的《人民法院五年改革纲要》中，关于三大诉讼的司法政策主要聚焦于审判方式改革；2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》中，关于三大诉讼的司法政策主要围绕诉讼程序制度展开；最高人民法院于2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》中，关于三大诉讼的司法政策主要着眼于优化人民法院职权配置和落实宽严相济的刑事政策。最高人民法院于2015年发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（第四个五年改革纲要（2014—2018））中，关于三大诉讼的司法政策主要集中在建立与行政区划适当分离的司法管辖制度和建立以审判为中心的诉讼制度两方面，其中，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度包括：推动设立知识产权法院；改革行政案件管辖制度；改革海事案件管辖制度；改革环境资源案件管辖制度；健全公益诉讼管辖制度；改革军事司法体制机制。

最高人民检察院于2000年发布的《检察改革三年实施意见》中，关于检察业务的司法政策主要聚焦于改革检察业务工作机制，包括：改革和加强刑事立案监督工作；定期研究制定侦查、批捕、起诉、抗诉的刑事政策和证据标准；适应公开审判的需要，规范检察人员出席二审、再审法庭的法律职责和工作程序；等等。最高人民检察院于2005年发布的《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，关于检察业务的司法政策主要集中于改革和完善对诉讼活动的法律监督制度和创新检察工作机制两部分。2015年发布的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》中，主要从健全反腐败法律监督机制、提高查办和预防职务犯罪的法治化水平以及强化法律监督职能两方面部署检察业务司法政策。因此，最高国家司法机关通过制定一系列司法政策，以便发挥其宏观调控功能，以使执政者对一定时期内的司法方向、司法原则、司法方法等有宏观把握。