2.2 财政分权理论和中国经济增长

公共物品应该如何提供？哪些公共物品应该由中央政府提供，哪些应由地方政府来提供？这些问题在理论界已经经历了长时间的讨论。早期最重要的研究来自Samuelson（1954），他提出了公共物品的最优供给所需要满足的条件。他强调，由于中央政府并不知道地方居民对公共物品的具体偏好，从而无法通过计划经济方式合理地提供公共物品。另外，他认为民主决策可以解决公共物品的提供问题，但是并不能保证这一公共物品的提供规模就是最优的。所以他明确指出：“尽管我们可以知道公共物品提供的最优性条件，但是我们很难找到一项合理的制度以使公共物品达到这个最优性条件。”随后Tiebout（1956）提出了著名的“用脚投票模型”，在一定条件下解答了Samuelson（1954）的公共物品供给方式问题。其模型假定地方居民是自由流动的并且流动成本为零，每一个地区由一个地方长官进行决策，该长官首先公布本地区的税收征收方式和财政支出方式，地方居民可以根据自己的偏好流动到最适合自己生活的地区。从而，居民可以通过“用脚投票”的方法来间接显示自己的偏好，让公共物品供给达到最优水平，整个经济体实现均衡。Tiebout模型假定经济体实行了财政分权模式，并证明在这一假定下地方居民自由流动可以达到最优均衡。此外，Hayek（1945）也提出：和中央政府相比，地方政府拥有更多关于地方选民偏好的信息，因而更加了解地方选民，所以由地方政府作为公共物品供给的主体是相对合理的。该观点也间接地证明了实施财政分权制度的必要性。

基于Tiebout（1956）和Hayek（1945）的贡献，第一代财政分权理论应运而生。第一代财政分权理论将地方政府的偏好设定为外生的，并且假定地方政府的目标是使地方居民福利最大化。该假定遭到了很多研究者的批评，因为在现实中，地方政府目标函数的内涵很广泛，在不同国家、不同经济社会条件下，地方政府关注的目标可能完全不同。在理论模型中，对政府偏好的假定基本可以分为两个类型，一类由Oates（1972）和Musgrave（1959）所提出：地方政府是慈善性的，政府目标是最大化地方居民的福利水平；另一类源于Brennan和Buchanan（1980）、Buchannan（1995）的分析，即假定政府都是“利维坦”型的，追求收入最大化。Bardhan（2002）认为不应该将信息不对称作为实行财政分权的理由，因为中央政府可以另外建立一套专门的信息收集机制为自己的财政决策提供合理的信息。杨其静和聂辉华（2008）认为第一代财政分权理论直接将地方政府设定为“黑箱子”，并没有直接分析地方政府的行为选择问题。他们指出，直接借用第一代财政分权理论和Tiebout（1956）解释中国1978年以来的经济社会发展缺乏合理性：首先，大多数财政分权模型讨论的是民主决策的制度环境，官员的任命主要依赖于民主选举机制，而中国的政治管理体制是上级任命下级官员；其次，中国地方官员的效用函数是否和地方居民的效用函数相一致，或者在多大程度上一致是很难说明白的，大量经验证据都不同程度地表明地方官员和地方居民的目标函数并不一致。

为了合理地解释中国财政分权对中国经济增长的促进作用，在弥补第一代财政分权理论前提假定缺陷的基础上，形成了第二代财政分权理论。中国1978年实行的市场化改革，重点起初集中于中国农村，其中最重要的改革措施被称为“家庭联产承包责任制”。该制度有效地提高了农村的生产水平，也解放了农村的剩余劳动力。1985年，市场化改革的核心从农村转移到城市工业部门，中央政府在国有企业改革方面实行“放权让利”的政策，对企业的经营层提供有效激励，并且扩大了企业的经营权限。为了能够有效地配合企业改革，促进市场经济的发展，中央政府将曾经一度集中的财政权利逐渐下放给地方政府，实行了以税收“包干制”为主要特征的财政分权改革。包干制主要是指地方政府和中央政府事先商定好一个固定的上缴金额，除此之外的财政收入都归地方政府自由使用。很多研究如Qian and Weingast（1997, 1996a, 1996b）, Qian and Roland（1998）等都认为中国实行的财政分权制度在中国市场转轨中发挥了巨大的作用。这些学者借助产业组织理论中的委托代理框架将地方政府的行为内生化，解释了中国经济增长的奇迹。具体的逻辑是：中央政府作为委托人，而地方政府作为代理人，中央政府设定了改革的目标之后利用行政上的奖惩机制对地方官员做出奖励或者惩罚，从而规范了地方政府的行为。Blanchard and Shleifer（2001）专门对比了俄罗斯和中国在经济转轨中的表现，认为地方政府的“掠夺之手”（Grab-hand）是导致俄罗斯在实行“休克疗法”之后，没有迅速恢复经济活力的主要原因；相反，中国正是在实行渐进转轨的过程中有效地保证了中央政府的绝对权威和对地方政府的有力监督，使地方政府在整个经济发展过程中有效地提供了基础设施、公共教育和医疗等，成功扮演了“援助之手”（Help-hand）的角色。Zhuravskaya（2000）利用俄罗斯数据所进行的经验研究支持了Blanchard and Shleifer（2001）的观点。Qian and Roland（1998）认为计划经济时代由中央政府统一控制的各地区国有企业在实行渐进转轨之后被划归地方政府管理，在缺乏市场机制条件下，企业并不在意营运情况而只关注是否能完成上级指派的任务。市场化改革和财政分权推进之后，很多企业由于各种各样的原因无法在市场竞争中生存，地方政府不再给予那些曾经亏损较大的企业以资金补充，从而硬化了企业的预算约束，促进了市场化改革。以Qian and Weingast（1997, 1996a, 1996b）为代表的第二代财政分权理论认为，正是财政分权将曾经的软预算约束硬化，才促进了市场化改革，财政分权成为中国市场化改革的制度性保证，形成了根据市场价格自由调整而奖励或者惩罚企业的制度。

很多经验研究关注财政分权与经济增长之间的关系，比较典型的研究是林毅夫和刘志强（2000）。该研究利用1994年之前的中国省级数据对财政分权和经济增长之间的关系进行了回归分析，发现财政分权的确提高了经济增长水平。值得一提的是他们使用边际分成率来度量财政分权。张晏和龚六堂（2005）系统地研究了自1978年以来财政分权和经济增长之间的关系，发现实行分税制之前财政分权和经济增长之间并没有呈现显著的正向关系，部分回归结果反而显示它们之间存在负相关关系，而分税制改革之后财政分权与经济增长呈正相关关系。沈坤荣和付文林（2005）的研究结果表明，随着财政分权程度的不断提高，经济增长水平也随之提高。但是度量财政分权程度的指标不同，回归参数的显著性和效果存在差别。可见，由于控制变量、使用的财政分权指标以及采用回归方法的差异，以上研究并没有得到较为一致的结果。事实上，从计量核心变量的测度指标来看，财政分权在一定程度上很难用统一指标进行刻画，甚至在现有的不同指标中选择较为接近财政分权原始定义的指标都十分困难。除此之外，由于计量回归中无法穷尽影响中国经济增长的全部原因，所以回归中的遗漏变量问题成为财政分权与经济增长领域经验研究的“通病”。

综上所述，对财政分权和经济增长之间的计量研究应该更多地被看作统计描述而并非严格意义上的因果关系研究。如何合理地解释财政分权和经济增长之间的关系成为经济理论研究的重要内容。从逻辑上来说，财政分权是一种中央政府和地方政府权力责任分配的制度，单纯讨论该制度是否能够促进经济增长或许无法找到合意的答案。不同国家有不同的历史经历、发展现状和政治背景，这些因素或多或少都会对财政分权和经济增长之间的关系造成影响，甚至两者之间的关系不能简单地用线性关系一概而论。但是从逻辑线路来看，财政分权制度首先决定了中央政府和地方政府之间的财力分配和转移支付情况，地方政府根据理性原则决定税收和支出行为，最终才能影响到地方经济和居民的福利水平。所以分析财政分权和经济增长的关键一环就是分析财政分权制度下地方政府如何决策税收和支出行为。

基于中国近30年来的实际改革情况，很多学者对财政分权条件下地方政府行为的研究有了新进展。一项很重要的研究来自Li and Zhou（2005）以及Chen et al.（2005），他们对中国的政府官员升迁制度进行了经验方面的考察，结论显示正是中国在行政管理体制上实行自上而下的官员任命制度，中央政府对地方官员的任命有绝对权威，而对地方官员的政绩考核依据的是以GDP增长水平为核心的一整套指标体系，才造成地方政府官员努力提高本地区的GDP增长。Li and Zhou（2005）以及Chen et al.（2005）认为，正是这样的政府管理体制造就了中国的经济增长奇迹，学者们将这种现象描述为“为增长而竞争”。

以上逻辑几乎成为大多数研究的前提假定，然而陶然等（2011）对此提出质疑。他们认为：第一，中国是一个集权政治体系，如果在集权政治体制中设定了明确的官员升迁和降职的标注（地区GDP增长水平），这本身就失去了集权政治体制的特征；第二，当GDP增长水平成为政绩考核的主要指标时，地方官员努力提高GDP增长水平和对该核算数据进行扭曲相比，后者的付出明显小很多，所以作者认为“为增长而竞争”的逻辑展现出来就是地方官员努力扭曲统计数据；第三，Li and Zhou（2005）的研究选择省级层面的数据存在问题，因为省级官员对整体经济的影响或许不会像人们想象得那么大；第四，根据Nathan（1973）和Shih（2006）的观点，中国官员所拥有的政治网络强度能对提拔起到重要作用，很可能是因为政治网络决定了官员拥有的资源，在促进地区经济增长方面有一定的优势。基于上述的四点理由，作者对“为增长而竞争”逻辑提出了质疑。更进一步，在扩展了数据之后重复Li and Zhou（2005）的计量检验时，陶然等（2011）发现GDP增长水平和官员升迁之间并不存在显著的关系。

陶然等（2011）的质疑固然是重要的，但是仅凭借重复的计量并不能直接否定“为增长而竞争”的逻辑。因为所有的经验研究都来自对中国省级数据的计量分析，对于地市级官员的提拔和县级官员的升迁情况由于数据较难收集而没有进行系统的研究。但是从经济直觉来判断，中央政府对地方政府官员政绩的考核除了GDP增长水平等明确的指标之外，的确缺少其他有效的可观测指标。而且，中国改革开放以来的政府目标也是以经济建设为中心，尤其是对地市级和县级政府的官员而言，实行以GDP增长水平为主的考核几乎得到了大多数学者的认同。根据“为增长而竞争”的逻辑，在中国财政分权背景下，地方政府官员为了最大化本地区的GDP增长水平而进行竞争必然会增加基本建设类的生产性支出。尹恒和朱虹（2011）利用县级财政数据提供了计量证据，证明了地方政府的确是由于希望最大化GDP增长水平而偏向于生产性支出。基于上述研究和经验证据，很多研究都倾向于认为中国大规模的基础建设和中国特有的政府治理模式与财政分权模式存在关系，如张军等（2007）论证了中国近几年来基础设施的极大改善源于财政分权和政府垂直治理模式。尹恒和徐琰超（2011）使用空间计量的方法同样论证了中国地市级政府为了最大化本地区的GDP增长水平会努力提高基本建设类支出。从中国财政分权文献的角度来看，大部分研究通过借助上述观点来解释中国经济增长和基础设施的突飞猛进，但是最近几年也有部分文献开始重视中国政府治理背景下财政分权所产生的弊病，即由于各地政府竞相过度提高基本建设支出比重，而忽视了教育、医疗等福利性支出。如乔宝云等（2005）就利用中国省级层面的数据验证了随着财政分权程度的不断增加，人均教育投入下降的命题。傅勇和张晏（2007）验证了地方政府为了竞争GDP而扩大基本建设类支出，扭曲了政府支出结构，造成地方政府支出“重生产，轻福利”的现象。