2.3 财政竞争文献梳理

除了上述提到的对财政分权弊端进行批评的研究之外，还有很多文献从财政竞争的视角提供了另外的解释。财政竞争是最近30年才兴起的话题，最初的研究源于Zodrow and Mieszkowski（1986）（简称Z&M），该研究认为在财政分权体制下，存在如资本等要素的自由流动，地方政府对这些流动性要素征收的税率低于最优税率，进而会造成地方政府财政收入短缺，和公共物品的供给水平过低。该现象被称为“税收竞争带来的负外部性”。此后很多学者扩展了上述模型，如Bucovetsky（1991）讨论了非对称均衡条件下的财政竞争行为，Keen and Marchand（1997）讨论了资本税、劳动税和租金税同时征收条件下地方政府的财政竞争行为。Keen（2001）在Z&M模型的基础上，综合了财政横向竞争和纵向竞争进行分析，其中财政横向竞争是指平级地方政府之间的相互策略性财政行为（也被称为“兄弟之争”）；财政纵向竞争是指中央政府和地方政府之间的策略性财政行为（也被称为“父子之争”）。此后，Keen and Kotsogiannis（2002）在Keen（2001）的基础上将模型扩展到部分动态的情况，主要是将储蓄行为内生化，得到的结论依然是财政横向竞争和纵向竞争都存在一定程度上的负外部性。

很多经验研究借助近几十年发展起来的空间计量方法对上述财政竞争问题进行了相应研究：Case et al.（1993）最早在这一领域进行了经验研究。该研究借助空间极大似然估计方法，利用美国州政府层面的数据估计支出决定方程，发现相邻地方政府间的人均公共支出正相关。Bucovetsky（2005）借助Conley（1999）的GMM估计方法，验证了平级政府之间基本建设的正相关关系。Besely and Case（1995）的研究证明了美国地方政府为选举而进行的标尺竞争（Yardstick Competition）问题。Altshuler and Goodspeed（2002）利用欧洲和美国州政府数据进行经验研究，得到的结论是欧洲各国在税率设定上属于纳什均衡（Nash Equilibrium），而美国各个州政府对税率的设定则遵照子博弈纳什均衡（Stackberg Leader）进行。Andersson et al.（2001）利用瑞士的县级数据和地区级数据验证了财政垂直关系。随着空间计量方法的发展，出现了大量相关领域的经验研究，这些研究表明地方政府之间的确存在某种程度上的税收竞争关系。

从经验和理论研究的角度来看，地方政府之间的确存在税收竞争现象，但如何解决税收竞争问题所造成的负外部性，无论在理论上还是在实践中都是一道难题。一些学者设想通过设计一种转移支付制度来有效避免税收竞争带来的负外部性。基于Smart（1998）对加拿大转移支付制度研究的启发，Kothenburger（2002）分析了中央政府对地方政府的两种不同转移支付的模式。第一种模式是按照税基的多少进行均等化的转移支付，对税基较为富裕的地方多征税，补充给税基匮乏的地区；另外一种是把地方政府的实际收入水平作为转移支付的标准。主要结论是，根据不同税基进行的转移支付可以有效地避免税收竞争所带来的负外部性，而根据地方政府实际收入进行的转移支付不但不能减小，反而会增加这种负外部性。虽然Kothenburger（2002）提供了一种独特视角来解决税收竞争的负外部性问题，但是在实践中根据税基进行均等化转移支付的操作难度较大。其原因在于：首先，税基是流动的，如何准确测量各个地方的税基是一个难以解决的问题；其次，各个国家的税收法则各不相同，大部分国家的税收并非设定为单一税率。此外，在理论模型中可以合理地假定资本自由流动，而现实中资本各式各样，不同产业和行业的资本流动性也是不同的，并且资本的流动一般是需要付出成本的。上述这些原因直接造成了在平级政府之间实行均等化转移支付资金的调配是不现实的，缺乏实践指导意义。理想的制度设计是尽量保持财政分权模式基本框架不变，设计出与其匹配的合理的财政分权规则和转移支付制度，减小税收竞争带来的负外部性，这成为本书第三章所努力的方向。

除了考虑在财政竞争背景下财政分权和转移支付的制度设计之外，很多研究对转移支付和政府支出结构之间的关系进行了考察。最早的研究来自Bradford and Oates（1971a, 1971b），他们认为在标准状态下无条件转移支付和地方政府自有财政收入之间的支出安排是一致的，即确保了转移支付的数量变化不会影响地方政府的支出结构。然而大量经验研究表明，地方政府对自有资金和转移支付的态度是不同的，转移支付的改变往往会造成地方政府支出行为的变化，标准文献将这种现象称为“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect）。早期大量的经验研究都集中在识别是否存在“粘蝇纸效应”上，如Bowman（1974）利用美国联邦和州数据对西弗吉尼亚学区拨款的经验研究，Feldstein（1975）利用马萨诸塞州对镇一级政府拨款的经验研究，Case et al.（1993）利用1970～1985年美国州层面数据的经验研究和Dell and Maher（2005）利用美国威斯康星州村级收据的经验研究等。但是如何解释这样的现象成为学界关心的话题，Grossman（1990）认为财政幻觉是造成“粘蝇纸效应”的原因，对地方政府而言，上级政府的转移支付相对于地方财政收入更加间接，所以导致对转移支付的使用更加随意，这更可能引起政府规模的扩张。Romer and Rosenthal（1979）认为造成“粘蝇纸效应”的原因是信息不对称，公共支出预算主要由政治代理人做出，而官僚机构和地方居民的利益并不趋向一致，因而导致转移支付或者上级拨款会造成地方政府扩大政府规模。Dougan and Kenyon（1988）假设在游说模型条件下利益集团决定财政预算，提出了政府预算决定理论，认为转移支付会造成各方利益集团地位的相对变化，从而造成地方政府支出在游说下产生“粘蝇纸效应”。

中国自1994年实行分税制改革以来，中央政府财权不断扩大，地方政府事权有增无减，这造成了地方政府对转移支付的依赖程度不断加深的事实。分析转移支付和地方政府的行为成为国内财政研究领域的重点。乔宝云等（2006）研究了政府间转移支付和地方政府税收努力之间的关系，认为随着转移支付的不断增加，地方政府的税收努力程度逐渐降低。何庆光（2009）论述了财政分权、转移支付与地方税收入之间的关系。江新昶（2007）对转移支付、地区发展差距和经济增长三者进行了计量分析，得到的结论是：转移支付在地区间的分布并没有起到均等化财力的作用，反而造成了地区间财力差距的扩大，专项转移支付和税收返还扩大了地区发展差距，财力性的转移支付有助于缩小地区发展差距。上述研究与马拴友和于红霞（2003）的研究结论相似，中国实行分税制改革之后实行的转移支付制度并没有能够有效地平衡各地区之间的财力差距。但是有关转移支付和地方政府支出结构之间关系的研究很少，值得一提的是尹恒和朱虹（2011）的研究，该研究利用县级财政和经济社会统计数据构造了一个对地方政府来说相对外生的“意外之财”，在经验上识别了地方政府的确存在生产性的支出偏向，并且借助Li and Zhou（2005）的理论，认为县级政府官员为了获得更大的升迁机会会进行GDP增长水平的竞争，从而各地会竞相提高生产性建设投入，所以随着转移支付的增加地方政府会提高生产性建设支出。除此之外，对转移支付和地方政府支出结构之间的关系同样可以借助财政竞争理论提供另外一种视角进行解释。当资本自由流动的时候，各个地方政府除了通过降低税收的手段间接地提高私人的资本边际回报以吸引外部资本流入之外，还可以通过支出手段提高资本边际报酬吸引资本，这同样可能会造成地方政府支出行为之间的竞争关系。根据Zodrow and Mieszkowski（1986）和Keen and Marchand（1997）的研究，地方政府可能通过增加生产性支出的方式提高本地区的资本边际回报水平以吸引资本，这势必会产生地方政府为了税基而进行支出方面的竞争，最终形成“重生产，轻福利”的支出结构。