三 武平林权改革的突破与探索

武平林权改革过程实现三大突破、建立三大机制，综合改革激发活力、激发动力和区域竞争力，活络要素、活络产业、活络效益，以机制活促全局活。

（一）分山到户唤醒自主性

改革开放后，林农角色发生了悄然的变化，从林改的利益主体到林改的推动者；从社会管理的对象到社会治理的参与者和管理者；从经济社会变革的旁观者到推动者和支持者。

在林改这场革命中，林农们怀着脱贫致富的美好愿望，敢为人先，依据“山要平均分，山要群众自己分”的理念，多线并进实行分林到户，体现出自我组织的理性和能力。由于改革关照和确认了大部分农民的利益，因而群众对改革的支持和热情极高。在林改的具体实施的宣传发动、调查摸底、制订方案、确权发证等阶段，利益关联农户都亲身参与。正如村里一位老人所说：“捷文村搞林改比当年土改更积极。”据村干部回忆，当时家家户户情绪高涨，大会小会场场满座；为制订确实可行的改革实施方案，工作队员和农户一起深入山场地块，调查摸底，做到对每一块山、每一片林心中有数；为广泛听取广大村民意见，通过开会座谈、入户宣传等形式，即使是对外出务工人员，也通过电话、书信等方式，与他们取得联系，充分征求他们的意见、看法，全村500多人都把林改当作与自己切身利益息息相关的大事，积极建言献策。林农拥有了林地经营权，开始成立林业协会组织。协会的职责包括：一是大力宣传，贯彻党的林业方针、政策和法律法规，提高广大村民群众爱林护林的积极性、主动性，增强责任心；二是制止偷砍盗伐、非法征占用林地和违章用火等行为的发生，维护林区秩序稳定；三是发生火警、火灾，积极组织扑救，并协助有关部门查处火灾肇事者；四是积极组织会员交流，推广、应用林业新技术，提高林农经营林业水平。与此同时，制定了护林防火村规民约，并经村民代表大会讨论通过，公布施行，有效地规范了林业经营和管理行为。

基层林区在林改工作组的指导下，制定实施意见和方案，并发放到村民小组征求意见，最后召开村民代表大会，讨论通过林改方案，由村民代表签字确认并公示。重点把握三条：一是稳定1981年划分的自留山、责任山；二是把已划定分的自留山、责任山实地规划清楚；三是村集体统管的山林用于均山调剂，为确保家家户户都能分到山，不采取对外招标转让等形式，防止内外勾结，外人进村来买山场，造成部分村民无山可耕。之所以选择均山的模式，有几个方面的原因。首先，出于试点的需要。林业“三定”已经将责任山划分到各家各户管理。分山到户的方式使得确权发证的阻力较小。1981年的时候各家各户已经分好了责任山和自留山，只是存在界址等需要划定清楚。其次，集体统管的模式已经难以为继，农民有着强烈的自己经营山林的愿望。群众通过向工作组、村委会、村民代表反映自己的意见，明确反对把集体统管的山林对外招标转让，要求还林于民。

村民在林改后的合作采取联户管理。随着原集体统管山林部分转让到农户经营，为了应对森林火灾或偷砍盗伐林木等突发事件，降低山林管护风险，在林权发证以后，逐渐形成了联户管理的模式。根据互惠互利的原则，成立了护林防火协会。林农视山林如家产，自觉投入巡山护林，尤其是森林防火，一有风吹草动，全村男女老少都能做出快速反应。2003年地处边远的金屋坑发生一起火警，不到半小时全村出动了近百人，一举把山火扑灭了。以前山上的树都是公家的，能偷就偷。发生山林火灾也没人愿意去扑救。如今说有人去偷砍树，就会有人出来制止。还有就是防火，大家都是比较重视，如果谁不小心，烧到你的山，由于监督的存在，最起码你要赔嘛。这样就不会乱来了。又如开路的事，农户组成一个联合体，他们自己组织协商，组成了自筹资金的联合体。全村大概有2/3的农户联合起来了。另外的1/3是离村比较远，还没有联到。目前会员已发展到122户，管护面积达到15000多亩。^[11]

联合体的存在实际上起到了村民之间的桥梁纽带作用，特别在林业经营上并不能像耕地一样分得那么清楚，在管护、经营等环节上需要合作来克服分散化、碎片化经营带来的困难。目前，周边乡镇（如中赤乡、岩前镇）等出现了村民从广东引资合股开发山地的事例，吸收社会资本办林业，拓宽了社会办林业的范围。武平引导林农走“合作造林”“联户经营”等多种形式造林的新路子，对于较为分散、面积小的林地，从便于种植管理的角度出发，由几户或十几户联合起来，采取统一造林、统一管护、统一收益分配的方式联户造林。

（二）林权改革由破而立

1.实现三大突破

武平集体林权制度改革是重大的制度创新，实现了重要的三大突破。一是突破产权。采取产权量化给个人的做法。如果林权证不是发到林农，而是发给一个村、小组或者是合作社，效果不会有现在那么好。只有将林权量化给个人，农民的积极性才能被调动起来，他们对资产的关切度才能大大增加，农民也能凭林权证自愿参加合作社。二是突破预期。2008年中央10号文件中把林地承包期定为70年不变。70年，就到第三代以后了，“爷爷种树，让孙子来砍”，林区农民有了稳定可靠的预期，可以安下心来发展生产。三是突破瓶颈。森林资源变现难、林业投入融资难，成为最需突破的瓶颈。明确“推进林权流转、推进林权抵押贷款，促进规模经营、促进林农增收”为解决“两难”问题的根本途径。通过改革创新，林地和林木可以直接抵押，实现“林农下山、资本上山”，突破资本约束，经济就活了。深化林改搞好农村产权抵押贷款，必须建立两个中心：一个是农村信用担保中心，也就是通过街道办事处、居民组织，对农民的信用情况、实际资产了解得一清二楚，向银行借钱时通过农村信用担保中心给农民担保，农民就可以借到钱；另一个中心是农村产权交易中心，如果抵押贷款不能偿还了，银行可以把抵押的土地、林地、房产位置和面积在网上公布，找买家，上网竞价，钱直接拨给银行，多余的再还给抵押人。这样，银行就放心了。

2.建立三大机制

一是改革创新机制。发端于捷文村的武平林权改革，经历艰难探索，首创林权改革四权四方联动的改革机制。即“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的武平林改模式，以及“县直接领导，乡镇组织实施，村具体操作，部门搞好服务”的林改工作机制，促进了林业发展、林农增收和林区稳定。武平也以其“耕者有其山”的模式和先行先试的精神而得到认可。二是社会治理机制。林改不仅改出好生态、改出好机制、改出美好富裕生活，也改出多元治理、改出乡村文明新风尚。三是资源转化机制。制度创新是武平经济增长的动因之一，均山确权有效激励林农生产热情及投入，也促进了林业资源的有效转化，实现了造血机制。

（三）综合改革激发活力

创新、绿色、协调、开放、共享的新发展理念为武平综合改革全面推进指明了方向。武平全面推进综合改革，激发改革活力、形成联动合力、提升区域竞争力。

激发改革活力。林改成效体现在通过林区生产经营制度的创新：明晰产权，确立了经营主体地位，激发了林农积极性；建立有效的林业生产经营组织，促进新型林业合作经济组织，提高了林业生产组织化程度；建立健全林业社会化服务组织体系，提供高效便捷的社会保障服务；建立林业要素市场和林权流转平台，推进林业资源配置市场化。

形成联动合力。集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。集体林权制度改革涉及面广、政策性强。武平各有关部门各司其职，密切配合，通力协作，积极参与，主动支持，林改就必然顺畅。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。

提升区域竞争力。林权综合改革促进基层民主与社会治理建设。其一，林改对农村基层民主制度的促进。提高村民的民主意识，扩大村民参与决策权，保障村民的经营自主权和收益权，促进民主管理，强化村民的民主监督权，促进村民行使选举权与被选举权，扩大村民行使民主权利的经济保障，扩大村民行使民主权利的制度保障。其二，林改对完善农村基层管理体制的有力促进。促进村民委员会管理体制的完善，促进基层政府及其部门管理体制的完善，促进党风政风建设，提高农村基层政权组织执政能力，密切干群关系。林改是构建林区和谐社会的关键。新一轮林改前林区存在的不和谐现象，林权制度不完善制约着林区和谐社会的构建。林改促进林区和谐社会的建设，因而大大提升了区域竞争力。

（四）深化改革的新探索

经过17年的接力奋斗，武平林改改造和重塑了农村生产关系，实现了生态环境改善和农民脱贫致富协调发展，推动绿色发展和生态文明建设。在我国林业改革全面深化背景下，武平深化林改开启新探索。改革没有终点，决胜全面建成小康社会的现实目标再次倒逼武平深化集体林权制度改革，深入总结林改经验，不断开拓创新，推动林业改革再上新台阶。如何围绕增绿、增质、增效，着力构建现代林业产权制度，创新国土绿化机制，开发利用集体林业多种功能，广泛调动农民和社会力量发展林业，更好地实现生态美、百姓富的有机统一。深化集体林权制度改革和林业改革任务艰巨。一是要进一步理顺林业发展的体制机制，加大政策支持力度，推动农民多种树、种好树，全面提高林业生态效益、经济效益。二是要逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，积极引导适度规模经营，强化管理和服务，发展壮大涉林产业。三是要坚持林地集体所有不动摇，不能削弱集体林地家庭承包的基础性地位；坚持森林生态保护红线不放松，不能以牺牲和破坏生态环境为代价；坚持农民利益不受损，不能借改革之名与民争利、损害农民合法权益。打造“林改武平经验”升级版突出进行了改革新探索。

武平县林改确立了既要生态美又要百姓富的改革导向，兼顾“公平、效率和稳定”三者平衡，使改革有条不紊、逐步深化。深化森林分类经营管理。坚持从源头把控，按照森林资源的不同功能，采取管严生态公益林、天然商品林、重点生态区位商品林，全面放活集约经营商品林的思路，着力构建科学、完善、合理、可持续的林业发展结构，使各种林业资源得到最佳配置。通过推进分类经营管理，全县以生态效益为主的森林面积由2001年的87万亩增加到2017年的202万亩。同时，确保林农收益权。“山要平均分、山要群众自己分”，在充分尊重群众意愿的基础上，把所有集体商品林按要求落实到户，武平林权证到户率达100%，确保了“耕者有其山”。

创新四项机制，提升林业活力。深化林权制度改革的关键是创新林业发展机制，盘活林地、林木等资源要素，推进资源向资产转化、资产向资本转化，实现生态效益和经济效益的全面提升。首先是创新经营机制。着力创新经营技术和经营模式，建立多元化、集约化、规模化经营与科学有效管护相结合的工作机制，大大刺激了社会投身林业经营的积极性。一是放活一般商品林经营权。二是构建多元化的合作经营模式。三是率先开展电力走廊生物防火林带建设。其次是创新投融资机制。一是实行林权直接抵押贷款。二是建立农村林权抵押贷款村级担保机构。为推进林权抵押贷款，武平修订林权抵押贷款实施办法，目前贷款限额从10万元提高到30万元。再次是创新收益机制。一是开展商品林采伐管理制度改革。二是对林下经济发展实现资金扶持引导。三是推行生态效益补偿和重点生态区位商品林赎买制度。四是实行森林综合保险保费补贴政策。最后是创新管护机制。一是开展生态公益林管护制度改革。二是开创林托管模式。实行护林员“乡（镇）政府、林业工作站监督、村委会管理，村聘、村用的用”管理模式；建立“林地变股权、农户当股东、收益共分享”的林地经营新机制，探索“保底+递增”“保底+保值”等合作分红模式。

党的十九大报告明确指出要加快生态文明体制改革。福建作为首个国家生态文明试验区，在探索生态产品价值实现等方面走在全国前列。为深化集体林权改革试验先行，2015年武平成为全省确立的7个试点县之一，开展重点生态区位商品林赎买工作，采取收储、置换、赎买、租赁等形式，分两年实施重点生态区位商品林赎买面积1.42万亩。

在改革进程中，武平突出“市场化取向、规模化经营、产业化发展、现代化提升”的改革思路，为武平林业迈向可持续发展提供了有力保障和坚实基础。一是坚持市场化取向。二是扩大规模化经营。三是促进产业化发展。四是提升现代化水平。林业现代化是林业转型升级的必然选择。武平围绕构建现代林业，着力完善林产品价格形成机制，优化林业生产要素配置，提升林业发展的质量和效益，有效带动设施林业等一批现代林业快速发展。

为加快“国家林下经济示范基地”建设，武平县按照林农意向、市场导向和农村产业结构调整要求，结合林地保护与生态建设布局，确定全县林下经济发展采用“一心四区”总体布局。武平县确定的“一心四区”总体布局，其中“一心”，是指以城厢、平川、万安等乡镇中部环城关以森林景观利用为主的林下经济发展中心；“四区”指北部湘店、大禾、永平、桃溪等乡镇以林茶为主的林下经济发展区，西部东留乡以林花为主的林下经济发展区，东部中堡、武东、十方等乡镇以林禽为主的林下经济发展区，南部中山、民主、中赤、下坝、象洞、岩前等乡镇以林药为主的林下经济发展区。全面深化集体林权制度改革，更好地实现“生态美、百姓富”的有机统一。